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没有不受约束的特殊群体/谷辽海

时间:2024-07-10 16:45:45 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8073
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没有不受约束的特殊群体
-----全国政府采购论文评析(三)
来源于:
http://www.liaohai.com.cn
北京市辽海律师事务所


我国各级财政部门是政府采购货物、工程和服务的法定监督管理部门。《谁来监督监督者》是一篇揭露政府采购监管部门在实际工作中滥用公共权力的分析文章,是一篇实践性较强的警示性议论文。从文章内容来看,论文作者身处政府采购第一线,对于监督者所存在的不受约束的行政职权耳濡目染。对此,论文作者将各级财政部门在实践中所存在的形形色色权力、不规范的权力运作情况分别进行了例举和剖析,阐述了监督者拥有数种正位与越位的权力,越位与错位的权力,分析了权力与利益结合的情况。作者引用了民间形象比喻:“公章拴在裤腰带上”。经过生动论述后,作者提出了振聋发聩的呼吁:谁来监督监督者?在论文的第三部分,作者提出了限制监督者权力的具体建议。以下我们分三个部分,对作者在文章中所要说明的问题及其精华逐一进行些分析。
一、监督者在实践中所拥有的权力
《谁来监督监督者》一文的第一部分即监督者拥有的权力,作者根据自己的了解和观察,依据所掌握的论据材料,对监督者在实践中所拥有的权力分别进行了例举和解剖,作者认为,监督者拥有的权力主要有:1、签章签字报销权。2、处罚权。3、考核权。4、现场监督权。5、考察权。6、评委库建立与管理权。7、定点采购与协议供货单位确定权与管理权。8、制定政策法规、政府集中采购目录权。9、采购计划下达、采购方式确定与修改权。10、备案权。11、投诉处置权。针对前述的11项权力(有些属于权利)中的内涵和外延,作者分别在论文中进行了一些分析和解说。看完这些论述,正如作者所言,笔者的确是有些惊讶。有些行政职权是属于法律明确赋予的,有些是属于私自滥设的。在这些权力或权利中,有的专业性和业务性都很强,应该属于政府采购中心行使,监督部门是无权独揽的。
在签章签字报销权这一项中,作者指出这是一项很大的权力,多签少签发票与定点单位利益有直接关系。作者说,这项权力涵盖采购项目付款审结与财务报销时的签字权,是控制政府采购规范支出的最后一道关口,也是最重要的关口之一,同时可能是寻租行为最容易发生的地方。一旦审核签字权集中在一个人手中,会有许多弊端,汽车保险费用审核,汽车维修中的诸多猫腻,报帐时没有采购中心出具的付款申请以及采购人出具的采购合同,将有可能蜕化成腐败温床。更为严重的是,某些单位未进入政府采购,无法报帐时会通过领导关系,经办人员有时也迫于领导压力,或者有意寻租,最终签字盖章,致使大量的自行采购行为得以顺利完成最后手续,逍遥法外,扬长而去。会计核算中心假如只见有采购办签字盖章的发票一律放行,那么将可能有许多自行购买的项目逃避处罚,通过关系与权力寻租扰乱政府采购市场。作者所谈的这些情况带有普遍性,笔者也曾不少听到采购中心介绍的类似情况。这是亟待引起有关部门重视的问题。
在定点采购与协议供货单位确定权与管理权这一项中,作者分析道:目前有一部分采购管理部门把持着定点采购与协议供货单位的中标确定权,采购中心只有组织制作标书、确定评分办法、邀请推选中标候选人的权力,而中标单位的决定权在管理部门,甚至一提到管理事务监管部门就来了条件反射,一并揽入自己怀中。诸如对定点与协议供货单位日常事务性管理、票据签章、报表汇总、履约检查。根本没有考虑这些具体业务工作应该由采购中心来授理,监管者既当运动员又当裁判员,或者监督机关虽然当起了裁判员,却没有裁判的对象,实际工作时自己裁判自己。笔者非常赞同作者观点,因为类似问题在其它省市财政监管部门也同样存在。
二、监督者滥用公共权力的实际情况
这是论文《谁来监督监督者》第二部分的内容,即监管者权力运作现状。论文作者结合第一部分的剖析,进一步对各级财政部门在实践工作中权力滥用的情况进行了例举和论述:第一,借手中拥有的权力,大搞寻租谋利行为。第二,仗势压人,插手具体业务工作,使用双重标准,干扰集中采购机构正常工作。第三,对集中采购机构的发展不闻不问,放手让采购中心随心所欲,监管不力或监管缺位、失位。第四,刻意回避政府采购工作机制与环境不畅等问题,明哲保身,行政不作为泛滥成灾。
作者对第二部分的阐述,笔者也有同感的内容是:对占财政支出80%以上的工程招标失去监督权;招标代理机构抢占政府采购份额;采购人有选择地委托属于集中采购目录内的通用项目给社会中介代理机构;采购人刻意逃避公开招标并用领导批示形式追求自我购买;采管不分现象还在一定范围存在;集中采购机构设置未得财政拨款,生存艰难,环境恶化,有被弱化和边缘化的趋势;工程招标尚未纳入政府采购有效范围。这些问题很大程度上与监管部门的行政不作为有关,监管机构行政作为缺乏激励与动力机制,按照市场经济原理,监督机构没有经济动力,而集中采购机构可以通过收取一定比例的中标服务费获得经济利益,这种利益上的不对称会使得行政行为的驱动力不足,经济利益上的不对等心理膨胀的结果,使得监督机构有可能放弃神圣的监管使命。更深层次的原因还在于监管部门缺乏平级或上一层的有效监督,仅仅凭借行风评议风险、年终考核权重,或者走马灯轮换的领导政绩上的追求等因素,没有制度上的约束力。
作者提出的系列问题的确令人深思:财政部门负有法定的监督职责,对所存在的问题不积极地履行监督义务,这也是行政法上滥用职权的一种表现形式,应该受到有关部门的监督。当然,立法必须明确这个有关部门究竟应该属于谁。现行法律赋予同级财政部门的监督职权,实际上作为与众多采购人平级单位的财政部门根本就无法有效地行使主管权。由此,我们应该反思立法所存在的缺陷。
三、限制监督者权力的具体建议
《谁来监督监督者》一文的第三部分即对监管者加强监督的措施。这是作者在分析和论述前面两部分的基础上所提出来的六条建议:一是采管分离到位,职权清晰。二是纪委监察局要加强对监督者廉政情况的监督检查力度,严格追究监督者相关责任。三是寻求制度上的保障。四是监督机构内部要相互制约、相互监督。五是以投诉行为作为监督监督者的有力武器。六是努力构建监督权行使的平台与对象。
作者认为,在目前没有更好的对监督者不良行为进行有效监督的情况下,或者说不能再设立一个专门的对监督机关进行再监督的现状下,只能通过相关部门的权责明确分离,内部岗位设置,制度保障来加强相互监督。监督与被监督其实与是一把双刃剑,一句话权力就是责任,权力使用得好能够正常行使法律赋予的神圣职责,使用得不好,将会扰乱监督市场,破坏工作环境,那就得接受别人的监督,损害监督者的形象与权威,在这种情况下,被监督者完全可以站出来对监管者进行监督,及时指出其不正确地方,共同铸造政府采购的宏伟大业。作者提出的对监管者加强监督的最后一条措施给人印象深刻:抽象的监督权是不存在的,要监督必须通过一个媒介或平台才能进行,集中采购机构、供应商、采购人其实都是监督权行使的平台与对象。
在阅读《谁来监督监督者》一文之前,可能许多人并不知晓财政部门在政府采购活动中究竟拥有多大权力,正如作者所言:社会各界似乎过于把眼光盯在集中采购执行部门的规范性方面了,而对监管者行为是否违法缺乏足够警惕,由于监督者的行为是隐性的,投诉案件往往都集中在采购中心身上,很少有针对政府采购监管理部门的,而采购中心的申诉权声音又那么的微弱,甚至起不到任何作用。对此,笔者曾经在许多政府采购论文中对财政部门和采购人的权力指出过质疑,而对我国各级政府采购中心所处境况深表担忧。众所周知,任何制度必须具备规范性、可预见性和强制性,从而才能引导、制约人们的行为,使其按照法律、制度事先设定的标准和要求行为或不行为。我国现行的制度建设很不合理,对财政部门、采购人、采购中心、招标公司、供应商等各方当事人的权利义务的设置是非常不对等的,政府采购中心受到约束和限制的条款最多,采购人和监管部门承担的义务最少。在权力与义务不对称的情况下,法律的天平自然会发生倾斜。因此,《谁来监督监督者》所反映的问题非常具有现实意义,为今后立法的完善提供了可资借鉴的范本。
点评作者:谷辽海
2006年6月18日星期日于北京寓所


全国人民代表大会常务委员会批准免职的名单(1991年10月30日)

全国人民代表大会常务委员会


全国人民代表大会常务委员会批准免职的名单(1991年10月30日)

(1991年10月30日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过)

批准免去陈明枢的福建省人民检察院检察长职务。




威海市有突出贡献的中青年专家选拔管理暂行办法

山东省威海市人民政府


威海市人民政府关于印发《威海市有突出贡献的中青年专家选拔管理暂行办法》的通知
威政发 〔2004〕55号


各市、区人民政府,高技术产业开发区、经济技术开发区管委会,市政府各部门、单位:
  《威海市有突出贡献的中青年专家选拔管理暂行办法》已经市政府同意,现印发给你们,望认真贯彻执行。

二○○四年十二月七日


威海市有突出贡献的中青年专家选拔管理暂行办法


  第一章 总 则
  第一条 为充分调动广大专业技术人员的积极性,根据《山东省有突出贡献的中青年专家选拔管理暂行办法》和实施“人才强市”战略的要求,制定本办法。
  第二条 本办法所称威海市有突出贡献的中青年专家(以下简称突出贡献专家),是指在自然科学、社会科学等领域做出突出贡献的专业技术人员。
  第三条 突出贡献专家每3年选拔一次,管理期限为3年。在管理期间继续做出突出贡献、符合选拔条件的,管理期满后可以重新参与评选。
  第四条 突出贡献专家的选拔管理坚持以下原则:
  (一)服务于经济建设和社会发展的原则;
  (二)鼓励创新、促进年轻优秀人才脱颖而出的原则;
  (三)公开、平等、竞争、择优的原则;
  (四)动态管理的原则。
  第五条 市人事行政部门负责全市突出贡献专家的选拔和综合管理服务工作。
  第二章 选拔条件
  第六条 突出贡献专家选拔条件:
  热爱祖国,遵纪守法,有良好的职业道德,并符合下列条件之一:
  (一)在自然科学领域取得创造性的研究成果,是获得国家自然科学奖一、二等奖前5位或省(部)级自然科学奖一等奖前3位、二等奖前2位、两项三等奖(至少一项为首位)人员。
  (二)有重大发明创造或技术革新,取得显著经济效益或社会效益,是获得国家技术发明奖一等奖前6位、二等奖前5位或省(部)级技术发明奖一等奖前3位、二等奖前2位、两项三等奖(至少一项为首位)人员;国家科学技术进步奖一等奖前5位、二等奖前4位或获得省(部)级科学技术最高奖,科学技术进步奖一等奖前2位、二等奖首位或三等奖两项前2位(至少一项为首位)人员;获得市级科学技术最高奖,市级科学技术一等奖两项前2位(至少一项为首位)或二等奖三项前2位(至少二项为首位)人员。
  (三)社会科学研究成果有独到见解,以首位作者出版或发表过在学术界和社会上有较大影响的学术著作或学术论文,并是获得省社会科学优秀成果一等奖前2位或二等奖首位人员。
  (四)在完成市以上重点工程、重大科技攻关和在大中型企业技术改造、引进消化高新技术中,创造性地解决了重大技术难题,并取得显著的经济效益或社会效益。
  (五)教书育人成绩卓著,获得省级以上专业称号的著名优秀教师;国家优秀教学成果特等奖前5位、一等奖前4位、二等奖前3位或省优秀教学成果一等奖前2位、二等奖首位人员。
  (六)医疗技术精湛,多次成功地诊治疑难危重病症,或在较大范围多次有效地预防、控制、消除疾病,成绩突出,享有盛誉。
  (七)在农业成果转化和技术推广服务等方面做出优异成绩,有效地推动了农业科技进步和农村经济发展。
  (八)在新闻出版、文学艺术等领域,成绩卓著,在市内外有较大影响,是重点学科或艺术门类的带头人。
  (九)在教练执训工作中成绩卓著,培养出打破国家纪录和多年保持全省纪录运动员的著名教练员。
  (十)在其他专业技术工作中,取得优异成绩,在同行中享有很高声誉。
  第七条 选拔突出贡献专家,以其近3年的工作实绩和成果为主要依据,兼顾长期贡献,年龄一般不超过50周岁。
  第三章 选拔程序
  第八条 突出贡献专家的选拔,采取自下而上逐级推荐的方法进行。县级市(区)、高技术产业开发区、经济技术开发区人事行政部门和市直有关部门(单位)负责组织参评人选的推荐工作。
  第九条 基层单位按照隶属关系和有关要求,逐级推荐人选。在推荐过程中,要广泛听取意见,做到公开、透明。
  第十条 各县级市(区)、高技术产业开发区、经济技术开发区人事行政部门和市直有关部门(单位)根据选拔条件,对基层单位推荐人选进行审核,并组织专家评议,经县级市(区)政府、开发区管委会或市直有关部门(单位)领导审定后,报市人事行政部门。
  第十一条 突出贡献专家评审方法:
  (一)市人事行政部门组织成立威海市有突出贡献的中青年专家评审委员会。评审委员会由13至15人组成,其中专家应占70%以上,设主任委员1人、副主任委员2至3人。评审委员会下设若干专业评审组,负责初评工作。每个专业评审组由5—7名专家组成。评审委员会和专业评审组成员于每次评审前临时确定,不重复担任。
  (二)市人事行政部门审查上报人选的材料,交专业评审组初评。
  (三)评审委员会对专业评审组提交的初定人选进行综合评审,采取无记名投票方式确定突出贡献专家人选。
  (四)市人事行政部门对评审委员会确定的突出贡献专家人选进行考察,并对人选名单予以公示。经考察、公示无异议后,报市政府批准并颁发《威海市有突出贡献的中青年专家》证书。
  第四章 工作生活待遇
  第十二条 各级政府(管委会)、有关部门(单位)应在以下方面为突出贡献专家创造良好的工作环境和条件:
  (一)根据工作需要,所在单位应为突出贡献专家提供工作必需的场所和设施。
  (二)突出贡献专家在申报科研项目、高新技术成果开发应用、风险投资和科技开发资金时,应优先立项,积极予以支持。
  (三)支持突出贡献专家参加业务进修、学习,优先安排其参与国内外学术交流、合作研究。
  (四)对突出贡献专家要根据其特长合理使用,在重大项目咨询论证、重大课题攻关中,应充分发挥其专业特长。
  第十三条 突出贡献专家在管理期间,生活上享受以下待遇:
  (一)享受市政府津贴每人每月500元;连续两届被评为突出贡献专家的,从第二届起每人每月津贴700元;连续三届被评为突出贡献专家的,从第三届起每人每月津贴1000元。所需经费由市财政负担。已享受省以上政府津贴的突出贡献专家,不重复享受市政府津贴。
  (二)市及县级市(区)、开发区人事行政部门每年组织突出贡献专家进行一次健康查体,所需经费由同级财政负担。
  (三)每年安排15天休养。实行寒暑假和年休假制度的单位,在假期内安排,假期不够的予以补足。休养期间有关费用,依据有关规定报销。
  (四)夫妻两地分居的,主管部门和所在单位帮助将其配偶调到专家所在地。专家及配偶的父母和未婚子女愿意到专家单位所在地落户的,公安部门可凭《威海市有突出贡献的中青年专家》证书为其办理户口迁移手续。
  第五章 管理与服务
  第十四条 对管理期间的突出贡献专家,根据工作实际,由所在单位和个人共同制定3年管理目标和年度计划,报市人事行政部门和主管部门备案。按照年度计划和管理目标,主管部门和所在单位每年年终进行考核,考核结果及单位对突出贡献专家管理情况一并报市人事行政部门。市人事行政部门不定期地对各单位的管理情况进行检查。
  第十五条 市人事行政部门将突出贡献专家纳入威海市专家信息库管理,实现专家管理工作的科学化、制度化、规范化。
  第十六条 各级政府及人事行政部门建立经常性的联系专家制度,加强沟通,密切联系,及时为专家提供必要的服务。突出贡献专家应积极参加政府及有关部门组织的公益性活动,发挥专长。
  第十七条 突出贡献专家在管理期间,在市内变动工作单位的,主管部门要及时报市人事行政部门备案,调往市外的要事先报告市人事行政部门。
  凡属下列情况之一的,自情况发生之日的下个月起停发市政府津贴,不再按突出贡献专家管理:
  (一)不再主要从事专业技术工作的;
  (二)调往威海市外工作的;
  (三)未经组织同意,出国逾期不归的;
  (四)其他原因不宜再作为突出贡献专家管理的。
  第十八条 突出贡献专家在管理期间,被追究刑事责任,因个人过失给国家、集体、他人造成重大损失或严重后果,以及其他原因不宜继续作为突出贡献专家管理的;弄虚作假,谎报成果,采取不正当手段骗取突出贡献专家称号的,由所在单位提出意见,所在县级市(区)政府、开发区管委会或市直主管部门(单位)同意后,经市人事行政部门核实,报请市政府批准取消其威海市有突出贡献的中青年专家称号和有关待遇。其中属于弄虚作假,骗取突出贡献专家称号的,收回已获得的政府津贴,上缴财政。
  第六章 附 则
  第十九条 本办法由市人事行政部门组织实施。
  第二十条 本办法自发布之日起施行。