湖北省十堰市人民政府办公室


十政办发[2007]19号


十堰市人民政府办公室关于印发《十堰市法律援助实施细则》的通知

各县市区人民政府，市政府各部门：
　　《十堰市法律援助实施细则》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇〇七年三月五日

　　　　　　　　　　　　　　十堰市法律援助实施细则

　　　　　　　　　　　　　　　　第一章 总　则

　　第一条　为保障公民享受平等的法律保护，规范法律援助工作，根据国家有关法律和国务院《法律援助条例》及《湖北省法律援助办法》的规定，结合本市实际，制定本细则。
　　第二条　本细则所称的法律援助，是指由十堰市政府和县（市、区）政府设立的法律援助机构组织法律服务机构和法律服务人员，为符合法律援助条件的公民提供无偿的法律帮助。
　　第三条　县级以上人民政府司法行政部门主管本行政区域内的法律援助工作。各级法律援助机构具体负责组织、指导、实施本行政区域内的法律援助工作。
　　第四条　法律援助是政府的责任，各级人民政府应采取积极措施推动法律援助工作，将法律援助经费纳入财政预算，以保障法律援助事业与经济、社会协调发展。
　　法律援助经费的来源包括财政预算拨款和依法接受的捐赠款。法律援助经费专款专用，接受财政、审计部门的监督。
　　第五条　凡是在十堰市登记注册、依法成立的律师事务所、公证处、基层法律服务所等法律服务机构及其执业人员，依照法律和有关规定，应当接受法律援助机构的指派，履行法律援助义务。
　　第六条　劳动仲裁机构以及有关鉴定机构，对法律援助案件的受援人应缓收、减收或免收有关费用。
　　法律援助人员依法查询、复制有关资料的，相关国家机关、社会团体、企事业单位及其他组织应当提供，免收查询费。
　　第七条　法律援助机构、法律援助人员依法开展法律援助工作，国家机关、社会团体、企事业单位及其他组织应当给予支持。政府支持和鼓励社会团体、其他组织和法律服务人员自愿对经济困难或者有其他特殊困难的当事人免费提供法律服务。
　　第八条　对在法律援助工作中做出突出贡献的组织和个人，各市县级人民政府、司法行政部门给予表彰、奖励。

　　　　　　　　　　　　第二章 法律援助的对象、范围和形式

　　第九条　具有我市户籍或者来我市务工的公民等，符合以下条件的可申请法律援助：
　　（一）有充分的理由及相关证据证明为保障自己的合法权益需要法律帮助的。
　　（二）家庭确有经济困难，不能支付或者不能完全支付法律服务费用的。
　　经济困难，是指农村贫困人员，包括农村特困救助对象、农村特困优抚对象、农村五保供养对象；非农业户口人员无工资收入，或者家庭成员的收入不超过市政府公布的当年最低生活保障标准线且无其他经济收入的。
　　第十条　有下列情形之一的，法律援助机构应当提供法律援助，并无需对受援人进行经济状况审查。
　　（一）主张因见义勇为行为而产生的民事权益的；
　　（二）刑事案件的被告人是盲、聋、哑人或者未成年人而没有委托辩护人，人民法院为被告人指定辩护的；
　　（三）刑事案件被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人，人民法院为被告人指定辩护的；
　　（四）农民工申请支付劳动报酬和工伤赔偿的。
　　第十一条　各级人民政府和司法行政机关认为确有必要提供法律援助的，法律援助机构应当提供法律援助。
　　第十二条　有关公益福利组织或者公益事项需要法律援助的，可申请法律援助。
　　第十三条　法律援助的案件范围是：
　　（一）刑事案件；
　　（二）依法请求国家赔偿的；
　　（三）请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的；
　　（四）请求发给抚恤金、救济金的；
　　（五）请求给付赡养费、抚养费、扶养费的；
　　（六）请求支付劳动报酬和工伤赔偿的；
　　（七）主张因见义勇为行为产生的民事权益的；
　　（八）其他确需法律援助的事项。
　　第十四条　法律援助主要采取以下形式：
　　（一）解答法律咨询、代拟法律文书；
　　（二）刑事辩护和刑事代理；
　　（三）民事、行政诉讼代理；
　　（四）仲裁代理和其他非诉讼法律事务代理；
　　（五）公证证明、司法鉴定；
　　（六）其他形式的法律服务。

　　　　　　　　　　　　　　　　第三章　程　序

　　第十五条　申请法律援助应当填写《法律援助申请表》。《法律援助申请表》由司法行政部门统一印制。
　　第十六条　申请法律援助应当提交下列证明及材料：
　　（一）本人有效身份证明；
　　（二）家庭经济状况证明；
　　（三）与所申请法律援助事项的相关的证明及证据材料；
　　（四）法律援助机构认为需要提供的其他材料。
　　第十七条　申请人为无民事行为能力或者限制民事行为能力的，由其监护人或者法定代理人代为申请。
　　第十八条　申请人提供的证明材料不完备或者有疑问的，法律援助机构可通知申请人作必要的补充或者说明，并可向有关单位、个人调查情况。
　　第十九条　法律援助机构负责受理和审批法律援助申请的工作人员有下列情形之一的，应当回避。
　　（一）法律援助事项的申请人或申请人的近亲属；
　　（二）与申请法律援助事项有直接利害关系的。
　　第二十条　法律援助机构应当自收到申请之日起五个工作日内作出是否予以法律援助的决定，对不符合条件者，作出不予提供法律援助的决定，并书面通知申请人。对予以法律援助的，法律援助机构应当与受援人或者其监护人、法定代理人签订法律援助协议。
　　申请人对不给予法律援助决定有异议的，可以在收到通知书之日起十个工作日内向申请地司法行政部门申请重新审议，司法行政部门应当自收到申请之日起五个工作日内做出决定，并书面通知申请人。
　　第二十一条　法律援助人员在办理法律援助事项过程中，必须接受法律援助机构的监督，无正当理由不得拖延、中止援助或者委托他人办理法律援助事务。
　　法律援助人员不得向受援人收取钱、物或者牟取其他不正当利益。
　　第二十二条　法律援助事项办结后，法律援助机构应当向法律援助人员支付补助费。

　　　　　　　　　　　　　　　　第四章 管　辖

　　第二十三条　法律援助工作实行属地管辖，分级管理的原则。市法律援助机构负责协调管理全市的法律援助事务；各县(市、区)法律援助机构负责协调管理本区域的法律援助事务。
　　第二十四条　人民法院指定辩护的刑事法律援助案件，由作出指定的人民法院所在地的同级法律援助机构统一受理。
　　第二十五条　非指定辩护的刑事案件和其他诉讼案件的法律援助申请，由有审判管辖权的人民法院所在地的法律援助机构受理。
　　第二十六条　其他非诉讼法律事项，由申请人住所地或者事由发生地的法律援助机构管理。
　　第二十七条　同一法律援助事项，由同一法律援助机构受理。
　　两个以上法律援助机构都有受理权的法律援助事项，申请人可向其中一个法律援助机构申请。申请人向两个以上法律援助机构提出申请法律援助事项的，由最初收到申请的法律援助机构受理。
　　县（市、区）法律援助机构之间发生管辖争议时，由市级法律援助机构指定管辖。

　　　　　　　　　　　　　　　　第五章 审　查

　　第二十八条　法律援助的审查应遵循统一、公正、全面、准确、及时的原则。
　　第二十九条　法律援助的审查方式主要有书面审查、实地调查、到专门机构或者部门调查。
　　第三十条　对法律援助申请人提交的经济困难证明进行审查，证明材料必须如实载明申请人家庭人口状况、就业状况、家庭人均收入等情况。
　　（一）对于下列证明材料采用书面审查即可给予认定采信：民政、劳动、社保等政府职能部门发放的《最低生活保障金领取证》、《失业证》、《农村特困救助证》、《农村五保供养证》、《优抚证》等专用证件。
　　（二）申请人住所地的区、乡、镇政府或者街道办事处等政府机关的书面证明，须通过实地调查、到专门机构或者部门调查核实后予以认定。
　　（三）对于下列证明材料，法律援助机构可以通过实地调查、到专门机构或者部门调查核实后方可作出采信与否：
　　1、申请人对经济困难状况的陈述；
　　2、申请人所在单位的书面证明和申请人所在的基层群众组织如村委会、居委会的书面证明。

　　　　　　　　　　　　　　　　第六章　权利和义务

　　第三十一条　受援人享有下列权利：
　　（一）了解为其提供法律援助活动的进展情况；
　　（二）有事实证明法律援助承办人员未适当履行职责的，可以要求更换承办人；
　　（三）依据本细则规定，要求法律援助机构工作人员回避；
　　（四）指定刑事案件受援人有权拒绝辩护人为其辩护；
　　（五）法律、法规、规章规定的其他权利。
　　第三十二条　受援人应当履行下列义务：
　　（一）向法律援助机构如实提供证明材料和相关资料；
　　（二）在法律援助的过程中与法律援助机构及法律援助承办者予以必要的合作；
　　（三）在受援期间因经济状况改善，不符合法律援助条件的，经双方协商，可以不终止法律服务，但是应当支付法律服务费用；
　　（四）受援人因受援案件或者事项的解决而获得较大利益时，应当向法律援助机构补偿法律援助费用；
　　（五）受援人无正当理由拒绝法律援助机构指派的法律服务人员，就同一事项再次提出法律援助申请的，法律援助机构不予受理。
　　第三十三条　法律援助人员享有以下权利：
　　（一）要求受援人提供与法律援助事项有关的材料及其他必要的配合与协助；
　　（二）发现受援人违反本细则规定或者不履行法律援助协议，情节严重的，可向法律援助机构申请终止法律援助服务；
　　（三）法律、法规规定或者法律援助协议约定的其他权利。
　　第三十四条　法律援助人员应当履行以下义务：
　　（一）维护受援人的合法权益，及时办理法律援助事项；
　　（二）及时向法律援助机构和受援人通报法律援助事项的进展情况；
　　（三）保守办理法律援助事项过程中所涉及的国家秘密、个人隐私以及商业秘密；
　　（四）法律、法规规定或者法律援助协议约定的其他义务。

　　　　　　　　　　　　　　第七章 监督和法律责任

　　第三十五条　各级法律援助机构负责本机构指派法律援助案件的检查、监督工作。
　　第三十六条　检查、监督工作坚持公开、公正、严格标准、实事求是的原则。
　　第三十七条　法律援助机构应建立案件检查、监督制度。
　　第三十八条 法律援助机构工作人员违反本《细则》规定的，由司法行政部门依法给予行政处分。
　　律师、公证员、基层法律服务工作者不依法履行法律援助职责，由司法行政部门责令改正，情节严重的，由市司法行政部门给予暂缓或不予年审注册处罚。
　　第三十九条　律师事务所、公证处、基层法律服务所无正当理由拒绝提供法律援助或者阻碍本机构人员履行法律援助义务的，由司法行政机关依据有关规定予以相应的处罚。
　　第四十条　受援人提供虚假证明材料，或者采取其他手段骗取法律援助的，法律援助机构应当撤消其受援资格，并责令其依法支付已获得的法律服务的全部费用。
　　第四十一条　有关单位为申请法律援助的公民出具虚假的经济困难证明的，由法律援助机构建议该单位或者其上级主管部门、监察部门对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。

　　　　　　　　　　　　　　　　第八章 附　则

　　第四十二条　本实施细则自发文三十日后执行。

非法营运研究

董伟


[内容提要]“上海钓鱼执法”事件一出，将交通部门查处非法营运推到了风口浪尖上。一片质疑声中，交通执法者必须反思的是：我们在执法方式和认定非法营运上究竟出了哪些问题？笔者无意再在执法方式上进行纠缠，而是想在后一个问题，即非法营运认定的问题上作一点探究，为交通行政执法工作尽点绵薄之力。

[关键词]非法营运；合法营运；经营性；商业性


　　什么是“非法营运”，《中华人民共和国道路运输条例》是如此表述的：“未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营”。尽管该条例对道路运输经营进行了分类，但对“什么是道路运输经营”并没有作出详细说明。这既成了该条例的“软肋”，也为执法人员查处非法营运留下了“空间”。于是乎，有毛便是鸭，让人见识了少数交通执法者的执法“水平”和运用法条的“能力”。在一次又一次的“自我陶醉”中，丝毫感觉不到危机的来临，“钓鱼执法”等变着花样的执法方式开始粉墨上演，最终在正义的讨伐声中狼狈落幕。笔者也是一名交通执法人员，扬扬家丑的目的无非是想让我们自己警醒：在依法行政，科学发展的大的政冶背景下，谁也不要把自己的执法工作当儿戏，谁亵渎了自己手中的权力，谁就将在公平正义声中被淹没。下面开始切入正题。

一．从矛盾的同一性与斗争性的辩证关系中看非法营运

　　矛盾的同一性与斗争性的辩证关系告诉我们，斗争性离不开同一性，斗争性存在于同一性之中。矛盾双方在统一中对立，只有具有某种共同基础或共同指向的东西，才能呈现出“排斥”或“斗争”的倾向。 “非法营运”与“合法营运”相对，非法营运与合法营运最大的区别就在于，非法营运未取得道路运输经营许可，说到底，就是没有取得那本代表营运资格的证书。非法营运与合法营运具有不共戴天的斗争性，正是因为非法营运者对合法营运者的利益造成了实质性的侵害，才会构成我们法律、法规的制裁对象，这本身说明了非法营运和合法营运在行为的特征上具有一致性。“你走你的阳关道，我走我的独木桥”，“斗争性”从何谈起？经营行为在法律上又称为营业，是指任何的营利事业，要构成营业必须具备目的上的营利性、时间上的连续性和前后行为的一致性。也就是说，营业是行为主体在一段时期内连续不断地从事某种同一性质的营利活动，具有重复性和经常性的特点，即使某种行为的目的在于营利，但只是偶尔为之，也不能算是营业。如果某种行为不能构成从事运输的营业，那么也就不能构成营运行为，也就谈不上构成非法营运。[1]也就是说，合法经营者是将从事旅客运输或货物运输当做自己的职业，为消费者提供的是一种稳定的、连续的服务，他提供运输服务所获取的利润是作为自己投入生产经营或生活消费的主要来源，说得再直白一点，他就是吃的这碗饭。而我们在日常检查中发现的行为人提供的一次性、偶而为之的运输服务，即使是有偿的，不宜将其认定为非法营运。因为无论是从其运输特点上，还是从社会危害性，最主要对合法营运的冲击上，将其认定为非法营运都是不妥的。

二．从量变到质变的辩证关系中看非法营运

　　量变是质变的基础和前提。就是说事物质的变化不可能偶然的无根据的产生和出现，它有其基础和前提，这就是量变。没有长期的量的积累、准备、质变的发生是不可能的。其实，要有效遏止和杜绝“钓鱼式执法”，堵塞制度漏洞，基本前提是正确区分“非法营运”和市民间以补偿成本为目的的一般交易行为。从理论上讲，两者的最大也是最根本的区别在于，前者是经营行为，而后者则不是。“经营行为”的法律含义是十分明确的，即以营利为目的，以不特定的公众为服务对象，长期和反复进行的经济交易行为。如果这种行为是有证照，获得法律许可的，即是“合法经营”，相反，如果没有相关证照和资格，未获得法律许可，则属于“非法经营”。[2]也就是说， 一般交易行为与经营行为从交易的角度来说是一般与特殊的关系，经营行为是基于运输劳务而发生的特殊交易行为，是一般交易行为量变后产生的质变。那么，怎样做到能够惩罚真正的非法营运而避免处罚有偿搭车行为呢？因为没有相关证照和资格而非法营运的行为人，必须在一段时期内连续不断地从事营运活动，那么，行政执法者在第一次发现某司机存在有偿搭客行为时，可以对该司机进行口头警示，告知他非法营运行为的违法性和相应的法律后果。同时，对于这一警示行为以及车辆牌号、司机姓名等情况进行详细记录。如果以后再次发现该司机存在有偿搭客行为，就可以初步认定其构成非法营运，并进行重点取证。利用这种执法的“人性化”，就能较好地避免由于司机的善意助人而遭到处罚。

三.从对交通部规章的正确解读中看非法营运

　　交通部配套规章《道路旅客运输及客运站管理规定》第三条对“道路客运经营”作了如下定义：本规定所称道路客运经营，是指用客车运送旅客、为社会公众提供服务、具有商业性质的道路客运活动，包括班车（加班车）客运、包车客运、旅游客运；《道路货物运输及站场管理规定》第二条对“道路货物运输经营”作了如下定义：本规定所称道路货物运输经营，是指为社会提供公共服务、具有商业性质的道路货物运输活动。结合两部规章的规定，我们可以得出认定客运经营和货运经营的两个主要标准：一.是“社会公众”标准。即服务对象的不特定性，如果服务的对象是特定的、附加条件的，则不构成这里的经营。如自货自运车辆、专门接送职工的厂车不属于营运车辆之列；二.是“商业性质”标准。长安大学运输管理系雷孟林老师在解释此处的“商业性质”时曾指出：“商业性的本质特征是以营利为目的。以营利为目的与营业并不完全相同，营业是指以营利为目的连续从事同一种或几种活动，而以营利为目的的行为的范围较之营业的范围要宽，偶尔从事某一行为的目的也可能是以营利为目的的。鉴于以营利为目的的成立并不考虑是否发生了费用结算、实际上是否获取了利润，也不考虑是偶然地从事一次、还是连续从事同一活动等客观因素，而仅仅考虑的是其从事交易的目的是不是为了营利这一主观心理因素，故本文将商业性要件称之为主观性标准。”[3]对于这样的解释，笔者实在不敢苟同，认为这是一种“断章取义”，有将交通部规章调整的范围扩大化之嫌。笔者认为，交通部的立法本意是要将具有商业活动特征的道路客运活动和货运活动纳入调整的范围。之所以用“商业性质”，因为道路运输经营业并不属于传统意义上的商业，但其活动体现出商业活动的本质特征。按学界通说，现代“商”的具体种类包括：其一，买卖商，也即“固有商”，是指以营利为目的直接进行财货交易的行为；其二，“辅助商”，指以间接媒介财货交易为目的的营业活动，实际上是辅助固有商营业得以实现的商事行为，如货物运输、仓储、代理、居间、行纪等；其三，虽不具有直接或间接媒介货物交易的目的，但其行为性质与固有商和辅助商有密切联系，为其提供商业条件的营业活动，如融资、信托、加工、承揽、出版等，学者称之为“第三种商”。其四，仅与第三种商有牵连关系的营业活动，如广告宣传、人身与财产保险、餐饮娱乐、旅游服务、信息咨询等，即“第四种商”。[4]既然道路运输经营行为同时也是一种商行为，那么商行为具有哪些特征呢？一般认为商行为具有以下特征：(1)商行为是以营利为目的的行为；（2）商行为是经营性行为，即商主体至少在一段时期内连续不断地从事某种统一性质的营利活动，属于一种职业性营利行为；（3）商行为是体现商事交易特点的行为。[5]这些特征与上面所论述的不谋而合，构成了认定经营行为内在的统一。
　　综上所述，笔者想对“非法营运”作如下定义：所谓非法营运，就是未取得道路运输经营许可，以营利为目的，连续、反复、有偿地为社会公众提供道路旅客运输或货物运输服务的商行为。
　　那么为什么在执法实践中经常会出现机械认定非法营运的情形呢？笔者认为可以从以下两个主要方面进行分析：一.从外因方面。日常监管工作中，经常会发现小面包车载货、私家车载客的现象，它们的确也具备了一些运输经营的外部形式，但徒具外部形式，并不能据此认定其具备经营的本质。有执法人员提出，如果是学雷锋做好事，就不应该收钱，收了钱就是从事营运。笔者针对这种观点想要说的是，达不到学雷锋做好事的标准就一定构成营运吗？难道学雷锋做好事的标准与营运的认定标准是非此即彼的关系吗？难道我们要把所有的交易行为不加分析地都扣上“经营”的帽子吗？值得我们深思。二.从内因方面。如果我们的执法动机不纯，如果执法夹带了谋取私利的因素，就很难保证我们对非法经营的认定是理性的，是合情合理的。中国有句成语叫“利令智昏”。我建议我们的执法人员在上路执法时头脑是清醒的，行为是理智的。还有一个重要方面，就是执法人员自身的法律素质，这其中包含很多的内容。有对法律条文的理解把握，有对立法意图的领会，还包括诸如证据意识等。
　　行文至此，笔者已无太多话要说。请所有交通执法战线的同仁谨记“上海钓鱼执法”事件给我们带来的惨痛教训！谨记这是一个依法行政、科学发展的法制国家！谨记我们是人民的服务员，不是戕害人民的罪人!谨记执法权是公权力，不能用来谋取私利！谨记我们打击的是非法营运，不是打击民众对政府及政府执法部门的公信力！（作者单位：江苏省盐城市亭湖区运输管理处 0515-88177620）


参考文章
[1]刘建刚.从“钓鱼”案看非法营运与有偿搭车.载刘建刚法律博客
[2]李克杰.“钓鱼执法”源于违法认定简单化.载中国经济网
[3]雷孟林，郗恩崇.界定经营性运输行为需要辅助性标准.载运输经理世界网
[4]刘保玉，陈龙业.析商事通则与民法一般规则的关系.载中国民商法律网
[5]范健，王建文.商主体论纲.载中国民商法律网