WTO时代的劳动立法
——劳动领域法治化的新努力

姚岚秋 李凌云
（作者单位：华东政法学院）
加入WTO，给中国各行各业带来剧烈的冲击，中国的社会政治经济形态也将随之发生深刻的变革。劳动法律制度与劳动者的生活息息相关，那么WTO时代到底需要怎样的劳动法律制度？中国现行的法律法律制度将发生哪些变化 ？工会如何适应这种变化以实现与劳动立法的良性互动？带着这些问题，本章将探讨劳动法领域的一般问题、国际经验以及中国的显示与选择。

第一节 劳动法的一般问题

一、 劳动法的基本范畴
（一） 劳动法的概念
从学理上讲，劳动法是以社会劳动关系以及为实现、保护劳动关系而产生的其他关系为调整对象的法律部门。1
对“劳动法”一词的理解可分为狭义和广义两种：狭义上的劳动法也称为形式意义上的劳动法，指由国家最高权力机关颁布的关于调整社会劳动关系以及为实现、保护劳动关系而产生的其他关系的、全国性的、综合性的法律，如1995年1月1日起施行的《中华人民共和国劳动法》；广义上的劳动法也称为实质意义上的劳动法，除了包括狭义劳动法中的法律规范以外，还包括其他规范性文件中有关调整上述关系的法律规范。我们所讨论的劳动法一般是指广义的劳动法。
（二） 劳动法的调整对象
法的调整对象是划分法律部门的主要依据，也是我们理解法律规范的基础。从劳动法的概念可知，劳动法的调整对象有两类：一是劳动关系；二是为实现、保护劳动关系而产生的其他社会关系。
所谓劳动关系，是指劳动者与用人单位之间为实现劳动过程而产生的劳动力与生产资料相结合的社会关系。它又可分为个别劳动关系和集体劳动关系。前者是劳动者个人在运用劳动能力、实现劳动过程时与用人单位之间发生的关系；后者是实现劳动过程中，劳动者组织为工会与用人单位发生的，涉及劳动者集体内容的社会关系。2如果不加说明，劳动关系通常是指个别劳动关系。
对劳动关系的外延的界定可以从劳动关系当事人和劳动关系的内容两个方面加以展开。3
1． 从劳动关系的当事人看，它是劳动力所有者和劳动力使用者之间的社会关系。也就是说，劳动关系的一方是拥有劳动力的劳动者，而另一方是需要使用劳动力的生产资料的所有者、经营者或管理者。
2． 从劳动关系的内容上看，它是与劳动过程相联系的社会关系。劳动过程就是人和物、劳动力和生产资料在劳动组织内相结合的生产过程。劳动者在生产过程中，与用人单位发生的社会关系才是劳动法调整的对象。
要认清劳动关系的全貌，除了廓清其外延外，还应该准确地把握其特征，即劳动关系是兼有人身关系和财产关系性质，兼有平等关系和隶属关系特征的社会关系。说它具有人身关系的性质，是因为劳动力存在于劳动者肌体内不能须臾分离，基于劳动力的使用而产生的社会关系是和劳动者的人身紧密相连的；说它具有财产关系的属性是因为在现阶段劳动力还是人们谋生的手段，劳动关系从另一个层面上说就是活劳动和物化劳动相交换的关系，在广义上仍属于经济关系的一部分。同时，基于财产关系的属性，劳动关系由劳动者和用人单位按照平等协商的原则建立、延续、变更和终止，这种相互选择的关系是一种平等的关系，又由于人身关系的性质，劳动关系一经建立，劳动者必须把他的劳动力归用人单位支配，用人单位和劳动者之间必须建立一种以指挥和服从为特征的管理关系，这种管理关系又是一种隶属关系。劳动关系正是这种人身和财产属性相统一，平等和隶属特征相交织而产生的社会关系。4
劳动关系是调整劳动法调整的主要对象，但劳动关系并不是孤立的，而是处于极其广泛的社会联系中，因此，为实现或保护劳动关系而发生的其他社会关系也应该纳入劳动法的调整范围。它们有的是发生劳动关系的必要前提，有的是劳动关系的直接后果，有的是随着劳动关系附带发生的，还有的是为了维护劳动关系的合法性而产生的。这些关系主要包括：①劳动行政管理关系；②社会保险关系；③调处劳动争议的关系；④工会因履行职责、维护劳动者的合法权益，与用人单位或劳动者发生的关系；⑤其他国家机关监督劳动法执行的关系。
（三） 劳动法律体系
劳动法律体系是指按照劳动法律规范调整的内容不同加以分类而形成的法律体系。劳动法律体系的形成有其客观的必然性，它归根到底取决于劳动法部门的调整对象，与劳动法所调整的社会关系是一一对应的。概括起来，劳动法律体系主要包括以下几部分：
1． 劳动就业促进法，包括国家促进就业制度、职业培训制度等。
2． 劳动合同法，包括劳动合同制度、集体合同制度等。
3． 劳动基准法，包括工作时间、休息休假制度、劳动安全卫生保护制度、女工和未成年工保护制度和工资制度等。
4． 劳动监督法，即劳动行政部门监督检查制度。
5． 劳动争议处理法，包括劳动争议调解制度、仲裁制度、诉讼制度等。
6． 社会保险法，包括养老、医疗、工伤、失业、生育保险制度等。

二、 劳动法的本质
本质即事物的根本属性，也就是一种事物区别于其他事物的内在的质的规定性。关于法的本质的理解有各种各样的阐述，我们所要探讨的是从法律规范的角度来认识劳动法这一法律部门的属性，从这个意义上说，劳动法本质上是社会法。
简单地讲，社会法是国家为保障社会利益，通过加强对社会生活的干预而产生的一种立法。5它是随着市民社会与政治国家的相互渗透、私法与公法相互融合而产生的，以社会本位为特征，兼具私法和公法因素的第三法域。与传统的私法和公法相比较，社会法具有独特的本位思想、规制对象、调整原则、权利体系、调整方式以及法律责任6，这些特征在劳动法中都得到了充分体现。
1． 社会法有独特的本位思想。本位是指法律的基本观念、基本目的或基本作用、基本任务，它通常由法律所体现的利益所决定。私法以私人领域中的个人利益为本位，公法以公共领域中的国家利益为本位，而社会法则以社会领域中的社会利益为本位。社会利益是某些私人利益受到普遍的公共利益的限制而形成的一种特殊而又独立的利益。就其本性而言，社会利益并不是一种公共利益（公共利益即宏观的国家利益）而是一种个人利益，但又不等同于私法领域中微观的个人利益。两者的差别在于对这些个人利益的保护具有普遍的社会意义，因而通过国家和社会的保障将其提升为中观的特殊利益。比如，雇佣关系中雇工的利益，消费关系中消费者的利益，环保关系中被污染者的利益等。简言之，通过国家干预而生成的某些弱势群体个人利益的社会化形式即为社会利益，它是社会法所孜孜追求和维护的目标。现代劳动法皆以保护劳动者的合法权益为首要目标，劳动者权益虽然在本质上仍是一种个人利益，但是对它的漠视和践踏往往会造成社会的不稳定，乃至整个社会经济秩序的破坏。因此，劳动者个人利益的保护便具有普遍的社会意义，通过国家和社会的保障而被提升到社会利益的层次。
2． 社会法有独特的规制对象。私法一般调整私人主体间的平等关系，公法一般调整权力者与服从者之间的不平等关系，对于社会法而言，调整对象往往是传统的私法主体（如雇主与雇工、生产者与消费者之间的关系），但当事人双方的关系在表面平等的掩盖下存在着实质上的不平等，处于弱势的一方需要国家和社会通过法律手段给予特别的保护。正如前文所阐释的，劳动法主要的调整对象——劳动关系既是一种财产关系，具有平等关系，又是一种人身关系，具有隶属性。这种兼容平等特征和隶属特征，或者说表面上平等而实质上不平等的关系，正符合社会规制对象的要求。
3． 社会法有独特的调整原则。私法遵循的是“平等协商”、“契约自由”原则，公法遵循的是“罪刑法定”、“依法行政”的原则，社会法在强势主体与弱势主体之间将保护的重点放在后者身上，因而产生了一系列独特的原则，如保护弱者原则、倾斜立法原则。这两者正是劳动法的基本原则之一，贯穿于劳动法律制度的方方面面。比如，在解除劳动关系的问题上，我国劳动法即对单位的权利作了种种限制，却赋予劳动者充分的自由，对处于弱势的劳动者给予了倾斜保护。
4． 社会法有独特的调整方法。在私法领域，讲求的是“私权自治”、“契约优先”，在公法领域，通行的则是“国家干预”、“私人间的协议不得变更法律规范”，而社会法出于体现社会利益、保护弱者的立场，采取了特有的调整方式，即通过国家干预对某些私法权利进行限制，用极其严密的法定的内容（如产品质量法、劳动基准法等）来限制约定内容，但又在一定范围内保留了意思自治。这种融合了公、私法特征的调整方式，在劳动法中表现得尤为突出，比如劳动者和用人单位都必须严格遵守劳动法关于最高工时的规定，不得约定长于最高工时标准的工作时间，但是在最高工时标准之下，双方又享有自由协商工作时间的充分空间，法律对此不加干涉。
5． 社会法有独特的权利体系。公权力体现国家利益，公权力与公义务往往紧密衔接在一个行为中，其界限将消除而成为“公职责”，国家不能放弃应尽的职责；私权利体现私人利益，权利也就是利益人，私权利和私义务的关系往往是用对方的义务来限定自己的权利，权利人可采用弃权的方式，来消除对方的义务，放弃自己的利益。而在社会法从保障社会利益出发而设置的权利义务体系中，利益人有时会成为义务人，他可以放弃以权利形式规定的利益，但不能放弃以义务形式规定的利益，如义务教育法中受教育者的受教育的义务和利益。社会法用这种独特的权利义务规范形式来保护处于弱者地位的当事人利益，与公法、私法都不同。劳动法律规范正由有社会权利和义务体系构成的。在劳动法的权利义务体系中，利益人恰恰在某些场合会成为义务人，不能放弃以义务形式规定的利益。再以上述最高工时规定为例，最高工时的限制对劳动者来说无疑是一种利益，但却以用人单位和劳动者共同义务的形式表现出来，禁止劳动者放弃。
6． 社会法有独特的法律责任。随着现代侵权法上社会责任的兴起，民事、行政、刑事也在社会法的框架内出现融合的趋势，形成新的社会法律责任。社会法律责任在责任主体（法人、雇主等团体）、责任形式（责任主体要同时承担几种责任形式，表现为惩罚性赔偿、两罚制等）和归责原则（严格责任、无过错责任）方面都不同与以往的法律责任制度。社会法律责任大量地存在于劳动法中，比如用人单位没有作好劳保工作，致使劳动者受到伤害，即使单位没有过失也要承担损害赔偿责任，同时还要受到劳动行政机关的处罚，承担一定的行政责任。

综上所述，劳动法在本质上属于社会法法域。充分理解这一点，对我们在实践中准确地从事立法、执法及司法活动，正确发挥劳动法应具有的作用，无疑将大有裨益。

三、 劳动立法的意义
劳动法自产生以来，对社会、经济的发展一直起着巨大的推动作用。从根本上说，有助于社会利益的协调和保护，人类共同福祉的增进以及社会安全的保障。分而述之，可概括为以下三方面意义：
（一） 完善劳动及社会保障体制，提高劳动效率，促进社会生产力的发展
劳动及社会保障体制是市场经济一个必要及关键的组成部分。通过劳动法的制定和实施，建立符合市场经济要求的劳动和社会保障制度，有利于以市场的手段优化配置劳动力资源，调动劳资双方的积极性，从而提高劳动效率，最终促进生产力的发展。
（二） 维护劳动者的基本人权
人权理论和人权保障运动的影响是劳动立法得以兴起和发展的重要原因之一，劳动立法在一定意义上是对人权保护的落实。劳动法赋予劳动者在劳动关系中的主体地位，还使其享有广泛而真实的权利，从而使人权具有了实在的内容和具体的法律保障。
（三） 保障社会安定团结
劳动法通过对劳动关系的调整使劳动关系双方都能以劳动法规作为自己的行为准则，建立起稳定、和谐的劳动关系。劳动者与用人单位之间一旦发生劳动权利或利益争议，劳动法中有关处理劳动争议程序的规定能够保障劳动争议获得及时、公正的解决，防止社会矛盾的激化，有利于社会的安定团结和国家的长治久安。
安徽省人大常委会


九华山风景名胜区管理条例


（2002年9月29日安徽省第九届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过 2002年9月29日安徽省人民代表大会常务委员会公告第116号公布）



第一章 总则

第一条 为了加强对九华山风景名胜区的管理，保护、利用和开发以佛教文化和自然景观为特色的风景名胜资源，根据有关法律、行政法规，结合实际，制定本条例。

第二条 九华山风景名胜区（以下简称风景区）的范围：东起九子岩山麓，西至九子岭西边大岗山麓，北起莲花峰麓，南至南阳湾，面积120平方公里，按此范围标明区界，设立界碑。

按照国家标准，风景区划分为特级保护区、一级保护区、二级保护区和三级保护区。

风景区外围保护地带（以下简称保护带）的范围：东起朱备店（包括龙口、走竹凹、牛狼峰、西山排），西至大岗山麓（包括土地岭、八都岗、牛背垄山麓、滴水岩、低岭脚等一线），北起庙前莲花峰山麓，南至南阳湾，面积53.85平方公里。

第三条 风景区内的寺庙、园林、古民居、石雕、石刻等文物古迹、人文景物及其所处的环境和地形、地貌、山体、岩石、溶洞、瀑布、泉流、河溪及其他水体、林木植被、野生动植物、地质景观等自然景物，均属风景名胜资源，应当依法加强保护。

第四条 风景区管理应当坚持严格保护、统一规划、统一管理、合理开发、永续利用的原则。

第五条 池州市人民政府设立九华山风景区管理委员会（以下简称管委会）。管委会主任由市长兼任。管委会在池州市人民政府领导下，负责风景区的管理工作，其主要职责是：

（一）保护风景名胜资源、自然生态环境；

（二）组织实施风景区规划，合理开发、科学利用风景名胜资源；

（三）依法管理风景区内宗教事务、旅游事业；

（四）审查、监督风景区内各种建设项目；

（五）建设、管理和保护风景区内基础设施及其他公共设施。

设在风景区内的单位，除各自业务受上级主管部门领导外，应当服从管委会对风景区的统一规划和管理。

第六条 设立九华山风景名胜资源保护资金。保护资金可以通过国家补助、社会资助、国外援助、资源有偿使用等渠道筹集，具体筹集办法和使用范围由池州市人民政府制定，报省人民政府批准。

第七条 风景区内的单位、居民、僧侣和游人都应当遵守风景区的管理规定，爱护风景区内的景物、林木植被和各项设施。

第二章 资源与环境保护

第八条 禁止在风景区内从事下列活动：

（一）在二级以上保护区（含二级保护区，下同）内采石、挖砂、取土；

（二）烧砖瓦、烧石灰；

（三）储存易燃易爆、有毒有害物品；

（四）进行野炊和其他违章用火作业；

（五）在景物上涂写、刻划；

（六）在二级以上保护区内放牧牲畜；

（七）破坏景观的其他行为。

第九条 风景区内的地形、地貌应当严格保护。因保护风景区内道路、维护设施，确需在三级保护区内采石、挖砂、取土的，应当经管委会审查同意后，报县级以上人民政府有关行政主管部门批准，并在指定地点采、挖。

风景区内的居民因生活需要，必须在三级保护区内采石、挖砂、取土自用的，由管委会指定采、挖地点。

第十条 管委会和县级以上地方人民政府有关行政主管部门应当依法做好风景区及其保护带内的护林、绿化、防火、防治病虫害以及泥石流、山体滑坡等地质灾害的防治工作，保护动、植物及其生存的自然环境。

风景区内的林木，不分权属均应当按照规划进行抚育管理。因景区景点的开发或者工程建设确需砍伐少量非珍贵林木的，以及集体或者个人所有的林木确需进行更新、抚育性采伐的，应当经管委会审查同意后，依法报县级以上人民政府林业行政主管部门批准。

保护带内的非珍贵林木，确需进行更新、抚育性采伐的，应当符合风景区总体规划的要求，并依法报县级以上人民政府林业行政主管部门批准。

因教学、科研等需要在风景区内采集物种标本、野生药材和其他林副产品的，应当经管委会审查同意后，报县级以上人民政府林业行政主管部门批准，并在指定地点限量采集。

第十一条 风景区内的寺庙和古民居、园林、奇峰、异石、名树、名泉、名瀑等，应当建立档案，设置标牌，严格保护。

前款所列景物周围，除建设必要保护设施外，不得建设其他设施。

第十二条 风景区内的河床、溪流、泉水、瀑布、深潭等，除按照风景区规划进行整修、利用外，应当保持原貌，不得截流、改向或者进行其他人为改变。

禁止向风景区内的水体排放、倾倒未经处理或者处理后未达标的污水和其他污染物。

第十三条 风景区及其保护带内应当建立、健全防火组织，完善防火设施。在室外吸烟、烧香、燃烛或者燃放烟花爆竹的，应当在管委会规定的地点进行。

第十四条 未经检疫部门检查的竹木及其制品、盆景、苗木、花卉、种子和动物等，不得运入风景区。

第十五条 保护带范围内风景名胜资源的开发、利用，应当依据风景区总体规划，经管委会审查同意，由池州市人民政府批准后，报省人民政府建设行政主管部门备案，并做好保护、管理工作。

风景名胜区所有开发、建设项目必须进行环境影响评价。需要建设防治污染设施的，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。

第三章 规划与建设

第十六条 池州市人民政府应当根据九华山风景区总体规划，组织编制各景区的详细规划，经市人民代表大会常务委员会审议后，依法报省或者国务院建设行政主管部门审查、批准。对保护带，应提出规划与建设的具体要求，维护生态环境。

经批准的风景区规划是九华山风景名胜资源保护、开发和利用的依据，任何单位和个人不得擅自改变。

第十七条 因保护、开发和利用风景名胜资源的需要，确需对风景区规划进行修改的，修改方案应当报请原审批机关批准，同时报池州市人民代表大会常务委员会备案。

第十八条 禁止在风景区内建设工矿企业及其他破坏景观的工程设施。建筑物应当定期进行维修，凡污染环境或者破坏景观的，应当限期拆除。

禁止在保护带内建设污染环境或者破坏生态、景观的工矿企业和工程设施。

第十九条 风景区内因保护、开发或者管理确需建设的工程，由管委会根据风景区规划编制计划，经池州市人民政府审查后，依法报省或者国务院建设行政主管部门审查、批准。

风景区内建筑物的布局、高度、体量、造型、风格和色调，应当与周围景观和环境相协调。

建设单位在工程施工时，应当在施工方案中制定具体措施，严格保护施工现场周围的景物、植被、水体和地貌环境。

第二十条 风景区内寺庙的新建、重建、改建、扩建等，应当经省人民政府宗教事务管理部门审查同意，由管委会组织编制规划设计，经池州市人民政府审查后，依法报省人民政府建设行政主管部门批准。

列为文物保护单位的寺庙及其他文物古迹的维修和开发利用，应当遵循修旧如旧和确保文物安全的原则。

第二十一条 风景区内的民居应当在统一规划的居民点内建设，并对其建设规模、用地面积实行严格控制。

第四章 管理与服务

第二十二条 风景区内一切宗教活动，应当遵守法律、法规。宗教团体、宗教教职人员、信仰宗教的公民和依法登记的宗教活动场所，其合法权益及正常的宗教活动受法律保护。

管委会应当执行有关宗教的法律、法规，依法保护正常的宗教活动。

第二十三条 管委会应当加强风景区内的治安、安全管理，建立健全安全管理制度，完善安全管理设施，保护游客安全和景物完好，维护风景区内的公共秩序。

第二十四条 管委会应当采取措施，依法做好风景区内的环境保护和环境卫生工作。

管委会根据风景区内的安全和环境卫生的需要，可以规定风景区内禁止经营的商品、服务项目以及禁止使用的燃料、包装物品。

第二十五条 管委会应当科学合理地确定各景区、景点的游客容量和游览路线，制定突发事件的应急预案和旅游旺季疏导游客的具体方案。

管委会应当根据保护环境和恢复生态的需要，对重要景区、景点实行定期封闭轮休。

第二十六条 管委会应当根据风景区规划，统一组织建设风景区内的服务网点和公共设施，改善游览服务条件。

第二十七条 在风景区内依法从事经营活动的单位和个人，应当在指定的地点，按照核定的营业范围从事经营活动，不得强行向游客兜售商品或者强行提供服务。经营场所的指示标牌，应当按照管委会规定的式样、规格制作，并在指定的地点安置。

禁止在游览景区内设立、张贴广告。

第二十八条 进入风景区的营运车辆，应当经管委会批准，按照核定的路线行使，并在核定的站点停靠。

进入风景区的非营运车辆，应当按照指定的路线行驶，并在规定的地点停放。

第五章 法律责任

第二十九条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由管委会予以处罚：

（一）违反风景区规划，擅自进行建设的，责令停止建设、限期拆除、恢复原状，并可处以工程总造价2％以上5％以下的罚款；

（二）损毁风景区界碑、景物的，责令停止破坏活动，恢复原状，赔偿经济损失，并可处以500元以下的罚款；

（三）破坏风景区游览秩序和安全制度，拒不改正的，可处以警告或者1000元以下的罚款；违反治安管理的，由公安机关依法处罚。

第三十条 在风景区及其保护带内违反森林资源保护、野生动植物资源保护、环境保护、文物保护和宗教、旅游、工商、土地、消防、治安等法律、法规规定的，由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法处罚，或者由其委托管委会依法处罚。

第三十一条 管委会违反风景区规划，违法批准建设项目的，由省人民政府建设行政主管部门责令停止建设、限期拆除、恢复原状；造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。

第三十二条 管委会因管理不善造成风景区资源、环境破坏的，由池州市人民政府责令限期整改；逾期不整改或者整改措施不力的，依法给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附则

第三十三条 本条例应用中的具体问题，由省人民政府建设行政主管部门负责解释。

第三十四条 本条例自2003年1月1日起施行。