我国缓刑制度的改革与完善

长泰县人民法院 王建军


缓刑，是附有一定条件，暂缓执行刑罚或不执行原判刑罚的一种制度。通常适用于判处短期剥夺自由的犯罪。最初采用缓刑的是1870年北美波士顿的缓刑法。该法规定只适用于少年犯罪，后为马萨诸塞州采用，扩大适用于一般犯人。1889年布鲁塞尔国际刑法会议通过决议，将缓刑作为适用于一切犯罪的制度，各国相继采用。缓刑有两种制度：一种是把缓刑权掌握在行政部门，称为行政制；一种是掌握在司法部门，称为司法制。司法制的又有两种情况，一种是缓宣告，另一种是缓执行。
我国刑法中的缓刑，采用的是司法制的缓执行制度。指人民法院对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，认为暂不执行原判刑罚，确实不致再危害社会的，在一定考验期内，暂缓执行原判刑罚的制度。缓执行制度在实践中对教育改造罪犯，使之改过自新，预防重新犯罪，维护社会稳定等方面发挥了重大作用。然而，缓执行制度在司法实践中存在着种种具体问题，难以达到缓刑的真正目的，确有必要进行改革和完善。笔者认为，应结合我国的司法实际，采用暂缓量刑制度，以暂缓量刑来替代现行的暂缓执行。
一、暂缓量刑的定义及特点
暂缓量刑，也称为缓量刑，是指对触犯刑律，经法定程序确认已构成犯罪、应受刑罚处罚的行为人，先行宣告定罪，暂不予以量刑，由特定的考察机构在一定的考验期限内对罪犯进行考察，并根据罪犯在考验期间内的表现，依法决定是否适用具体刑罚的一种制度。
暂缓量刑的特点：①对被告人有罪宣告。被告人的行为经人民法院审理后认为符合犯罪构成要件的，应当作出有罪宣告。缓量刑不同于缓宣告制度，缓宣告，是对有悔改希望的人犯暂时不作刑的宣告，在一定期间内，如果没有新罪就不再作有罪的判决。缓量刑是以宣告行为人有罪为前提，而不是不作有罪判决，更能体现罪行法定原则。②对被告人暂不处于刑罚。缓量刑只作有罪宣告，而不同时判处具体刑罚。缓量刑不同于缓执行制度，缓执行，是人犯受刑罚宣告后于一定期限内附条件地暂缓执行。缓量刑是暂缓适用刑罚，而不是暂缓刑罚的执行。③考察监管机构和人员健全。对暂缓量刑的人员，由设置的专门机关负责监管，并由专职的考察官进行考察。④考察监管程序规范。对暂缓量刑人员的监管考察，按照规范的程序进行，职能部门各司其职，相互配合，相互制约。采用暂缓量刑制度，能够真实体现惩办与宽大相结合的政策，避免现行缓执行制度存在的弊端，更好地发挥缓刑制度的作用。
二、暂缓量刑的适用对象。
我国现行适用缓刑的条件有三：其一是被判处拘役或者三年以下有期徒刑；其二是犯罪分子确有悔改表现，法院认为不关押也不致于再危害社会；其三是罪犯不属累犯。也就是说，适用缓刑是在犯罪分子已经被判处刑罚的前提下，再考虑犯罪分子的悔罪表现，认定其放在社会上是否确实不致再危害社会，决定是否执行刑罚。如何准确把握适用，关键在于怎样来认定已被判刑的罪犯"确实不致再危害社会"。审判实践中，是否适用缓刑完全由人民法院作出决定，由于"确实不致再危害社会"没有统一的考量标准，因而有的考虑被告人犯罪的情节和案发后的悔罪表现、受害人的态度等等，在认定悔罪表现方面也大都将被告人是否具有法定从轻情节（如自首、立功、从犯、未成年人）、是否退脏退赔或赔偿受害人损失、是否缴纳罚金等作为考量因素，有的甚至将被告人不适宜监禁的因素（如疾病）、家庭因素（如需赡养老人、抚养子女）等一些与被告人相关联的不合法的客观因素作为适用缓刑因素考虑。只注重被告人的悔罪主观意识，缺乏对被告人的平时表现的调查了解，忽略了对适用缓刑罪犯的监管、帮教、改造等客观条件的考虑。正因如此，有些被告人亲属为了能使被告人适用缓刑，免受监禁，表示愿意多交罚金、多赔偿损失，以金钱的付出来体现被告人的悔罪态度，以至使之成为缓刑的交换条件；有些单位组织出于被告人亲属的种种关系，碍于情面，不切实际地乱出证明，一概证明被告人表现良好；有的帮教组织也停留在纸面上，形同虚设，少数帮教成员甚至不知道被帮教的对象；等等。这些现实存在的情况，并不能表明被告人悔罪的真实性，也不能如实反映适用缓刑的客观条件，给法官提供了种种假象，导致了法官在考虑对被告人适用缓刑时出现偏差。因此说，对被告人归案后是否诚心悔过，适用缓刑是否确实不致再危害社会，实质上都处于一种不确定状态，有待在日后的考察中予以确定。而现行的缓执行制度将这种待定状态交由法官提前认定，确实难于准确把握，以至缓刑期间重新犯罪的时有发生，有的甚至是报复性犯罪。也容易导致法官滥用职权，盲目地适用缓刑，造成重罪轻判，使得某些罪犯逃避了应得的惩罚，有损法律的严肃性。
笔者认为，应对现行缓刑适用条件加以修改完善，规定为：暂缓量刑的适用必须同时具备以下三个条件：㈠所犯罪行属非恶性犯罪，可以判处三年以下有期徒刑或者拘役。㈡具有下列情形之一的：①过失犯罪的；②犯罪后有自首、立功表现的；③从犯、协从犯，犯罪情节轻微的；④未成年人或者精神障碍的；⑤赔偿被害者的损失或者被害人请求免予处分的；⑥属初犯、偶犯，因判刑失业，家属无人抚养，陷于失学，受馁状态的；㈢未受过刑罚处罚，未因同种行为受过劳动教养或者三次以上治安处罚的。
对缓刑的适用条件进行完善的理由。一是属恶性犯罪的，即使依法可以判处三年以下有期徒刑，也不能适用缓量刑。这是由犯罪性质所决定，恶性犯罪的社会危害性大，历来是重点打击的对象，行为人参与了恶性犯罪，说明其主观恶性较大，存在较大的危险隐患，适用缓量刑放在社会上考察，不利于打击犯罪。二是将适用条件具体化加以明确规定，易于把握。能够准确界定适用范围，防止滥用缓刑，并且能够把罪犯是否"再危害社会"这种不确定状态在考验期间得以实际考察证实，既可以对那些确已改过的罪犯，给予重新做人的机会，体现宽大政策，也可以使那些弄虚作假、无心悔过的罪犯得到应有的法律制裁，维护法律的尊严。三是将现行只有累犯不能适用缓刑的限制，扩大为"未受过刑罚处罚，未因同种行为受过劳动教养或者三次以上治安处罚"，能更有效地发挥刑法的威慑力。行为人因违法行为受过刑罚处罚、劳动教养或者治安处罚后，理应吸取教训，引以为戒，真心改过，若再犯犯罪或者再实施同种违法行为的犯罪，说明了行为人并无悔过之意，这就有必要进行强制性的改造，不能只强调教育而忽略了惩罚。
三、暂缓量刑监管考察的机构设置及管理
根据《刑法》第76条规定："被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，由公安机关考察，所在单位或者基层组织予以配合"。我国现行缓刑的监管机关是公安机关，缓刑犯的所在单位或者基层组织只是配合公安机关实施监管。目前尚没有对考察的具体操作程序、方法作出统一规定。在司法实践中，由于监督机关设置不合理，监管考察没有衡量标准，监管考察程序无章可循，诸多方面的原因，导致了对缓刑犯的监管流于形式，甚至监管失控。主要原因是：公安机关所承担的任务繁重，警力不足，不能有效地实施监管考察；监管考察工作在业务上与公安机关的业务并无实质联系，公安干警及缓刑犯的所在单位或者基层组织的人员缺乏专业监管考察素质。表现为：①监管机关的工作制度缺乏具体的操作规则。由于在对缓刑犯的监管交接上没有明确的规定，法院宣告缓刑的判决生效后，有的执行通知书不能及时送达执行机关，有的缓刑犯属异地公安机关管辖，执行通知书则送达当地公安机关造成对缓刑犯的监管交接脱节。②监管组织设置不合理、不规范。公安机关大都没有设置专职的监管人员，单位或基层组织多数也是由临时抽调人员组成，所组成的帮教监管组织只表现在纸面上，监管考察人员缺乏专业经验和责任心，造成对缓刑犯的监管不严、监督不力、考察监督松懈，有的还处于失控状态。监管考察人员随意组合，也没有组织任何培训，缺乏应有的素质，无法对缓刑犯实施有效的监督考察。③监管措施不健全，目前尚未有规范的、可操作的规定，不利于监管工作的开展。④监督机关对缓刑犯监管考察的监督流于形式。监督机关难以及时掌握对缓刑犯的考察情况，进行有效监督。⑤
笔者认为，对暂缓量刑罪犯监管考察的机构设置，应当设立专门考察管理机构（组成方式），制定规范的考察管理工作制度，由具备一定素质的社工人员作为缓刑考察官，具体负责对缓刑犯的监管考察工作。由检察机关作为暂缓量刑罪犯的监督机关，负责对缓刑犯的考察情况进行监督。人民法院决定对罪犯适用暂缓量刑后，由检察机关通知考察机构，并办理暂缓量刑罪犯的交接手续，考察机构应指派具体缓刑考察官，并报检察机关备案。缓刑考察官应采取"一对一"的跟踪帮教管理，并以考察机构的名义定期向检察机关报告考察情况。检察机关根据考察机构提出的考察情况报告，及时对暂缓量刑罪犯的处理向人民法院提出具体建议，由人民法院作出裁决。
四、暂缓量刑罪犯的处理
根据《刑法》第76、77条的规定，我国现行缓刑制度对缓刑犯的考察和处理有三种情况：①被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，如果没有本法第77条规定的情形，缓刑考验期满，原判的刑罚就不再执行，并公开予以宣告。②被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内犯新罪或者发现判决宣告以前还有其他罪没有判决的，应当撤销缓刑，对新犯的罪或者新发现的罪作出判决，把前罪和后罪所判处的刑罚，依照本法第69条的规定，决定执行的刑罚。③被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，违反法律、行政法规或者国务院公安部门有关缓刑的监督管理规定，情节严重的，应当撤销缓刑，执行原判刑罚。对于缓刑犯在缓刑考验期限内犯新罪或者发现判决宣告以前还有其他罪没有判决的、违反法律和行政法规或者国务院公安部门有关缓刑的监督管理规定，情节严重的，应当撤销缓刑，进行审判或执行原判刑罚，对此没有争议。存在的不妥之处有：㈠规定缓刑犯在缓刑考验期限内如果没有前述情况，缓刑考验期满，原判刑罚就不再执行。刑罚是国家为惩罚犯罪而创制的，由专门的国家机关对犯罪分子适用的强制方法。刑罚是犯罪的法律结果，一经作出就必须执行，只是执行的方法可有所不同而已。缓执行也只是暂缓执行原判刑罚，而不应当是不执行刑罚。"原判刑罚不再执行"的规定与刑罚的本质及其强制性是不相容的。㈡不再执行原判刑罚由公安机关宣告。对罪犯的刑罚由人民法院作出，公安机关作为刑罚的执行机关，依据人民法院的生效判决和执行通知书，对罪犯执行刑罚，非经法定的程序，无权改变刑罚的内容。对缓刑犯，公安机关只是缓刑犯的监管考察机关，对缓刑犯考验期满后是否执行原判刑罚，仍需由有权作出刑罚处罚决定的机关决定，不应由公安机关作出决定。况且在实践中，"原判刑罚不再执行"没有统一的法律文书和宣告方式，致使多数公安机关实质上没有进行宣告，缓刑犯也未能得到"原判刑罚不再执行"的有效凭证，处于一种茫然状态。
笔者认为，采用暂缓量刑制度，对符合现行"原判刑罚不再执行"条件的罪犯，可以适用免予刑事处分的方法处理，即将"原判的刑罚就不再执行"的规定，修改为"免予刑事处分"。免予刑事处分是对构成犯罪的人只定罪不判刑，是有罪不罚。由于被宣告暂缓量刑的罪犯，在考验期间已实际悔罪改过，已经达到了刑罚的目的，对其再科以刑罚就没有实际意义了。适用免予刑事处分，这样既可以体现惩罚与教育相结合的方针，也可以避免作出刑罚处罚而不执行的状况，以维护刑罚的严肃性。具体的操作程序为：由考察机构对暂缓量刑罪犯在考察期间的表现向检察机关提出考察报告，由检察机关进行核实，将刑罚处罚建议权（量刑建议权）交由检察机关行使，向人民法院提出处理意见，由人民法院分别不同情况作出裁判。①对在考验期限内犯新罪或者发现判决宣告以前还有其他罪没有判决的，应当撤销考察，依照法定程序进行审理，对新犯的罪或者新发现的罪作出判决，并对前罪作出具体刑罚处罚，把前罪和后罪所判处的刑罚，依照刑法第69条的规定，决定执行的刑罚。②对在缓刑考验期限内，违反法律、行政法规或者国务院公安部门有关缓刑的监督管理规定，情节严重的，应当撤销考察，作出具体刑罚处罚。③对在考察期间实施与前罪同种性质的违法行为，需要被治安处罚或者劳动教养的，由检察机关分别不同情况提出处理意见。既可以建议撤销考察，作出具体刑罚处罚，也可以建议直接作出治安处罚或者劳动教养。④对没有上述情形的，由人民法院作出判决，免予刑事处分。法律规定需要判处罚金的，应当一并作出判决。
总而言之，对现行缓刑制度进行改革与完善，设置专门的监督考察机构，配备专职缓刑考察官，建立健全的缓刑考察规章制度，规范缓刑考察处理程序，将能充分体现缓刑制度的功能，避免弊端，更好地发挥缓刑的真实效用。

参考文献：
①《中国新刑法学》肖扬主编 中国人民公安大学出版社 第177页
②《刑法学全书》上海科学技术文献出版社 第41页
③《中国大百科全书》法学 中国大百科全书出版 第287-288页
④《缓刑犯考察监督有待完善》 朱润发 法制日报


江苏省苏州市人大常委会


苏州市献血条例


（１９９９年１月１５日苏州市第十二届人民代表大会常务委员会第八次会议制定


１９９９年４月８日江苏省第九届人民代表大会常务委员会第九次会议批准）


第一章总则


第一条为保证本市医疗临床用血的需要和安全，保障献血者和用血者的身体健康，发扬救死


扶伤的人道主义精神，根据《中华人民共和国献血法》等法律，结合本市实际情况，制定本条例。


第二条本条例适用于本市行政区域内的公民、法人和其他组织。


第三条本市依法实行无偿献血制度。提倡十八周岁至五十五周岁（以下称适龄）的健康公民


自愿献血。


第四条各级人民政府领导本行政区域内的献血工作，保证献血工作经费，组织开展献血的宣


传教育，统一规划并组织、协调有关部门共同做好献血工作。


第五条市和县级市、区人民政府卫生行政部门是本行政区域内献血工作的主管部门。


第六条广播电视、新闻出版、文化、教育、科技等有关部门应当配合卫生行政部门组织开展


献血的宣传教育。


新闻媒介应当定期义务开展献血的社会公益性宣传。


学校应当开展献血知识教育。


第七条各级红十字会应当协助同级人民政府和卫生行政部门开展献血的宣传、动员、表彰工


作。


工会、共青团、妇联、科协等社会团体，应当协助做好献血工作。






第二章献 血 管 理






第八条市、县级市卫生行政部门负责拟定本行政区域内的年度献血计划，报同级人民政


府批准后下达。


第九条国家机关、社会团体、企业事业组织、居民委员会、村民委员会应当动员和组织本单


位或者本居住区的适龄公民参加献血，保证献血计划的完成。


第十条对完成上年度献血计划的单位和居民委员会、村民委员会发给市人民政府印制的《完


成献血计划证》。


第十一条鼓励国家工作人员、现役军人和高等学校在校学生率先献血。


第十二条公民可以参加所在单位组织的献血活动，也可以直接到中心血站、基层血站或者中


心血库（以下统称血站）及其设置的采血点或者流动采血车献血其献血量计入所在单位年度献血


计划的完成数内。


无工作单位的公民可以参加所在居民委员会、村民委员会组织的献血活动，也可以直接到血站及其


设置的采血点或者流动采血车献血，其献血量计入所在居民委员会、村民委员会年度献血计划的完


成数内。


对献血者，发给国务院卫生行政部门制作的《无偿献血证》。


第十三条禁止非法组织他人出卖血液。


禁止单位和个人雇佣他人献血和冒名献血。






第三章采血和供血管理






第十四条血站是采集、提供医疗临床用血的机构，是不以营利为目的的公益性组织。


第十五条血站必须获得省卫生行政部门批准颁发的《血站执业许可证》或者《中心血库采供


血许可证》方可从事采血、供血活动。


血站应当按照许可证核定的执业范围从事业务活动。


第十六条血站必须按照国务院卫生行政部门制定的《献血者健康检查标准》，对献血者免费


进行健康检查。检查不合格的，不得采集血液。


血站对适龄期不适合献血的公民，应当发给市卫生行政部门印制的《不适合献血证明》。


第十七条血站对献血者每次采血量一般为二百毫升，最多不得超过四百毫升，两次采集间隔


期不少于六个月。禁止对献血者超量、频繁采集血液。


第十八条血站采血时必须由具备采血资格的医务人员严格按照采血技术规范和操作规程进行，并使


用符合国家标准的一次性采血器材。


血站采血后，应当严格按照《献血者健康检查标准》对采集的血液进行检测。未经检测或者检测不


合格的血液，不得向医疗机构提供。对血液的分离、包装、储存、运输，必须符合国家规定的标准


和要求。


第十九条医疗机构应当根据医疗临床用血需要，制定用血计划，报市、县级市卫生行政部门


审核同意后，由血站供血。


第二十条医疗机构应当到本行政区域内的血站或者市卫生行政部门指定的血站领取血液，并


严格遵守血液储存管理制度。


医疗机构应当按照国家规定对医疗临床用血进行核查，未经核查或者核查不符合国家规定标


准的血液，不得用于医疗临床。


医疗机构临床用血应当执行输血技术规范，遵循合理、科学的原则，积极推行按血液成份针


对医疗实际需要输血，提倡并指导择期手术患者自身储血，不得浪费和滥用血液。


医疗机构供血前，应当核对公民持有的有关用血证明和证件。


第二十一条无偿献血的血液必须用于临床，不得买卖。






第四章用 血 管 理










第二十二条本市实行公民个人储血、家庭互助、单位互助和社会援助相结合的用血制


度。


第二十三条公民医疗临床用血时，应当按照国家统一制定的收费标准，交付用于血液采集、


储存、分离、检验等费用（以下简称医疗临床用血费用）。


第二十四条献血者医疗临床用血时，凭本人《居民身份证》和《无偿献血证》，按照其献血


量的三倍计量免费用血；献血者的配偶和直系亲属医疗临床用血时，按照献血者献血量的等量免费


用血。


在本市献血量累计一千毫升以上的公民，本人终身免费用血。


献血者本人或者配偶和直系亲属在外地的医疗临床用血费用，可以回本地按照有关规定报销。


第二十五条符合献血条件的有工作单位的公民医疗临床用血时，本人或者配偶和直系亲属未


献血，本人所在单位又未完成上年度献血计划的，应当交付用血互助保证金；符合献血条件的无工


作单位的公民医疗临床用血时，本人或者配偶和直系亲属未献血，本人所在居民委员会、村民委员


会又未完成上年度献血计划的，应当交付用血互助保证金。用血互助保证金为医疗临床用血费用的


两倍。


公民本人或者配偶和直系亲属自交付用血互助保证金之日起一年内在本市献血的，其交付的用血互


助保证金予以退回。


用血互助保证金由市、县级市卫生行政部门管理，财政部门监督。


第二十六条十八周岁以下（不含十八周岁）、五十五周岁以上（不含五十五周岁）的公民和


持有《不适合献血证明》的公民，医疗临床用血免交用血互助保证金。


第二十七条急救病人需要医疗临床用血的，医疗机构应当先提供所需血液，病人家属或者其


所在单位必须按照本条例规定补办用血手续。


第二十八条《无偿献血证》、《完成献血计划证》和《不适合献血证明》不得伪造、涂改、


出卖、转让和出借。






第五章奖励和处罚










第二十九条对有下列情形之一的，由各级人民政府给予表彰、奖励：


（一）献血累计一千毫升以上的个人；


（二）超额完成年度献血计划的单位和组织；


（三）在献血宣传、教育、组织发动工作中成绩显著的单位、组织和个人；


（四）在医疗临床用血新技术的研究和推广中成绩显著的单位和个人；


（五）在献血、采血、供血和用血管理工作中作出显著成绩的单位和个人；


（六）对献血事业捐资或者作出特殊贡献的单位、组织和个人。


第三十条对未完成献血计划的单位和组织，由卫生行政部门责令其限期完成，逾期未完成


的，同级人民政府或者有关部门可以给予通报批评。


第三十一条伪造、涂改、出卖、转让、出借《无偿献血证》、《完成献血计划证》和《不适


合献血证明》的，由卫生行政部门没收证件和违法所得，并处以一百元以上一千元以下罚款。


雇佣他人献血，或者冒名献血的，由卫生行政部门对单位处以五千元以上一万元以下罚款；


对个人处以五百元以上一千元以下罚款。所在单位或者上级主管部门应当对有关责任人员给予行政


处分。


第三十二条违反本条例规定，有下列行为之一的，由卫生行政部门予以取缔，没收违法所


得，可以并处一万元以上五万元以下罚款；情节严重的，处以五万元以上十万元以下罚款；构成犯


罪的，依法追究刑事责任：


（一）非法采集血液的；


（二）出售无偿献血的血液的；


（三）非法组织他人出卖血液的。


第三十三条血站违反操作规程和制度采集血液的，由卫生行政部门责令改正；给献血者健康


造成损害的，应当依法赔偿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构


成犯罪的，依法追究刑事责任。


血站对医疗临床用血的检测、分离、包装、储存、运输，不符合国家规定的卫生标准和要求


的，由卫生行政部门责令改正，给予警告，可以并处一千元以上一万元以下罚款。


血站向医疗机构提供的血液不符合国家规定标准的，由卫生行政部门责令改正；情节严重


的，限期整顿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依


法追究刑事责任。


第三十四条医疗机构将不符合国家规定标准的血液用于患者的，由卫生行政部门责令改正；


给患者健康造成损害的，应当依法赔偿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行


政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


第三十五条当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请复议或者提起诉讼。当事人逾期不


申请复议，也不提起诉讼，又不履行行政处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执


行。


第三十六条卫生行政部门及其工作人员在献血、用血的监督管理工作中玩忽职守、滥用职


权、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。






第六章附则










第三十七条外来暂住人员适用本条例。


外地来本市就医的公民需要医疗临床用血的，参照本条例有关规定执行。


第三十八条在本市的外国公民、华侨、香港特别行政区居民、澳门地区居民和台湾地区居民


可以凭有效身份证件参加献血，享受本市公民同等的用血待遇；本人没有参加献血需要医疗临床用


血的，凭本人有效身份证件用血，交纳医疗临床用血费用。


第三十九条本条例自１９９９年５月１日起施行。