关于我国防止外来物种入侵的立法完善的文献综述

江西理工大学文法学院 宁玉杰

摘要：外来物种入侵是国际社会和我国面临的一个重大问题，对防止外来物种入侵进行立法是维护生态平衡的法律保障。为了帮助读者了解《试论我国防止外来物种入侵的立法完善》写作的基本情况，笔者对论文写作时所应用的参考文献和各个章节的注释作文献综述，以供学习者参阅。
关键词：外来物种 入侵 防范 立法

一、国内学者对外来物种入侵含义及其入侵的途径的研究
外来物种入侵是指由于人为或自然的因素，生物由原生存地侵入到另一个生态环境的过程。随着交通运输的迅猛发展和全球经济一体化步伐的加快，据统计，每年有3亿人口在流动，每天有200多万人出入境，每年通过轮船、火车、飞机运输的货物多达50多亿吨。这些都为世界各地生物的相互交流创造了条件，有害生物被有意无意地带到各地，其威胁已成为一项全球性的问题。它不但威胁本地的生物多样性，引起物种的消失和灭绝，而且破坏生态系统的整体功能，损害我们的基本生命支持系统的健康水平。据国际自然保护同盟（IUCN）的统计资料显示，外来物种入侵是最近400年中造成39％动植物灭绝的罪魁祸首。
在我国，外来物种入侵也造成了严重危害，几乎所有类型的生态系统都不同程度地受到外来物种的侵害。据统计，松材线虫、湿地松粉蚧、松突圆蚧、美国白蛾、松干蚧等森林入侵害虫每年严重发生与危害的面积约在150万公顷左右。稻水象甲、美洲斑潜蝇、马铃薯甲虫、非洲大蜗牛等入侵的害虫，近年来每年严重发生的面积达到140～160万公顷。豚草、紫茎泽兰、飞机草、薇甘菊、空心莲子草、水葫芦、大米草等肆意蔓延，已经到了难以控制的局面。外来生物一旦入侵成功，要彻底根除极为困难，而且用于控制其危害、扩散蔓延的代价极大，费用极为昂贵。如1994年入侵我国的美洲斑潜绳，目前发生面积100多万公顷，每年的防治费用就需4.5亿元。几种主要外来入侵物种造成的经济损失平均每年达574亿元人民币。
外来物种入侵最根本的原因是人类对生态环境安全不负责任，把这些物种带到了它们不应该出现的地方。外来入侵物种问题的关键是人为问题。外来物种都是通过有意引种和无意引种这两种方式被引种到其非原产地。农业、林业、园林、水产、畜牧、特种养殖业等单位几乎都在从外地或外国引种，以提高经济收益、观赏、环保为目的，其中部分种类由于引种不当，就成为有害物种。在我国目前已知的外来有害植物中，超过50%的种类是人为引种的结果。另外，很多外来入侵生物是随人类活动无意传入的。主要是随着人类交通工具飞机、船舶、火车带入，建设开发、军队转移、快件服务、信函邮寄等也会无意引入外来物种还有随进口农产品和货物带入。
不可否认，外来物种在一定程度和范围内，为人类的生存和发展提供了条件和机会，给很多国家和地区带来了巨大的经济效益。但是，有害外来物种入侵对生物多样性、生态环境、产业安全和人体健康等的危害却也是不可估量的。而大部分有害物种的成功入侵,究其原因，主要有：不负责任的人为因素，如检疫不严、执法不严、盲目引种，淡薄的生态意识等；缺乏严格的监测管理机制与全面的检疫体系；缺乏科学的外来生物种的风险-收益评价体系和严格的科学决策程序等等。
二、国内学者对我国现行防止外来物种入侵的立法存在的问题分析
首先，从立法目的来看，由于我国长期以来对外来物种入侵的认识不足，导致立法目的的不科学。综观防范外来物种入侵的相关法律法规，不难发现其立法目的主要是基于生产安全、人体健康以及对外经济贸易的考虑，而较少甚至没有涉及生物多样性、生态安全、可持续发展等。我国现有相关法律法规的立法目的相对滞后，面对愈演愈烈的外来物种入侵，若据此对外来物种入侵进行管理，则显然难以保护我国的生物多样性、维护生态平衡、保障生态安全以及促进人类社会的可持续发展。
其次，从立法的调整范围来看，目前这些法律法规的调整范围主要集中在与病虫害和杂草检疫有关的方面，调整的范围多限于控制农业杂草、害虫和疾病，林业害虫和疾病，以及人类健康性疾病等，并没有深层次考虑到生物多样性、生态平衡、生态安全等问题，且所涉范围十分有限，大多仅适用于预防已知的检疫对象。如海关和检验检疫部门对外来物种的检验只限于那些引种过程中可能携带的危险性生物，但对所要引进的物种本身的生态安全性则没有明确的管理、检测办法。而且，这些检疫针对的都是无意引种，在对有意引进外来物种方面没有据以管理的法律法规。而事实上，目前我国由有意引种行为而带来的生态安全威胁并不少见。简言之，我国目前的法律法规并没有充分包含外来物种入侵对生态环境破坏的相关内容以及所有可能被引入的外来物种。因此，据此进行的外来物种入侵立法必然会出现漏洞，在防范外来物种入侵时难免捉襟见肘。
最后，从立法体系来看，现有相关法律法规比较分散，角度也各不相同，不但未能系统地提出如何防范外来物种入侵的管理策略，而且至今尚无一部国家级的针对外来物种管理的专门性法规。与发达国家相比，我国对外来物种管理的立法只是刚刚起步，且法规级别较低，立法体系不健全，不但缺乏专门性、系统性的法律法规，防治监管体系也尚待建立。
笔者认为，外来物种成功入侵并迅速蔓延扩散的最主要原因在于我国在外来物种入侵方面的立法相对滞后，管理不到位。因此，有必要对现有相关法律法规存在的问题和立法的必要性进行深入的研究，以为对外来物种入侵进行有效的预防和控制提供法律依据。同时，要对发达国家相关的法律法规以及国际上相关的公约、协议进行深入比较与分析，以获得有益之经验。
三、防止外来物种入侵立法国内外学者观点
1948年7月13日，联合国教科文组织的8名社会科学家共同发表《社会科学家争取和平的呼吁书》，提出以国际合作为前提，在全球范围内进行实际的科学调查研究，解决现代若干重大问题，这被认为是现代国际环境安全的先声。 美国世界观察研究所所长和环境专家莱斯特•R•布朗是最早将环境引入安全概念的学者。1977年，他在其《建设一个持续发展的社会》一书中， 对环境安全进行了专门研究，并明确提出“重新定义国家安全”，力图将环境问题纳入国家安全的概念。世界环境与发展委员会1987年发表《我们共同的未来》，正式使用了“环境安全”这一用语，阐明安全的定义除了对国家主权的政治和军事威胁外，环境问题已成为具有战略意义的问题之一，这引起了对环境安全问题的世界性关注。1989年，杰西卡•马修斯在她著名的《重新定义安全》一文中明确主张“扩展国家安全的定义，使其包括资源、环境和人口问题。” 广义的环境安全是指人类和国家赖以生存和发展的环境处于一种不受污染和破坏的安全状态，或者说国家或世界处于一种不受环境污染和环境破坏危害的良好状态。 环境安全是整个国家安全问题中的基本问题，因为环境污染和破坏损害人类生存与活动所依赖的自然支持系统，直接危及人类的生命与健康。全球性的环境问题对所有国家的安全都构成现实威胁。因此，确保全球环境安全无疑是最根本的安全问题。环境安全与军事安全、政治安全及经济安全等相互作用，构成完整的安全概念。所谓国家生态环境安全，是指一个国家生存和发展所需的生态环境处于不受或少受破坏和威胁的状态，是维护人类生存和发展所需的最基本的生态环境保障。保护国家生态环境安全是生态保护的首要任务。1991年，美国公布了《国家安全战略报告》，首次将环境视为国家利益的组成部分。该报告认为，全球生态环境问题已在政治冲突中发挥了作用，为了保护美国的利益，美国有义务督促世界各国共同承担责任。
就目前来说，立法实践走在法学研究前面。当许多法律学者还不明白外来物种入侵是怎么回事的时候，法律就已经颁布实施了，而起草生物安全立法的人员也往往不是法学专家，而是生物技术专家。这就使得法学家在生物安全法研究方面显得非常无能和尴尬：即不是我们这些法学家在搞生物安全的立法。为了改变这种状况，就需要更多的法学家、特别是环境法学者来更多地接触生物安全及其立法问题，并了解生物安全目前需要探讨和研究的一些重要问题。
（一）生物安全损害赔偿问题的研究。国际上在制定生物安全议定书的时候，就考虑到是否要把损害赔偿制度写到议定书中。美国和日本等发达国家认为这个生物安全议定书不是一个损害赔偿议定书，没有必要规定损害赔偿。但是发展中国家坚持要规定损害赔偿制度。我国坚决坚持生物安全议定书中要规定损害赔偿制度。最后，根据各国的不同主张，议定书作了这样的规定：在议定书生效后的3年内，生物安全损害赔偿问题要做出另外一个法律文件来解决，这是依靠国际上妥协的结果来解决这个问题。现在正在进行这个生物安全损害赔偿立法的国际谈判。
（二）转基因生物进出口和WTO规则的关系。转基因生物进出口有一系列的关卡：即要提前通知，不能是默示同意，需要评估等。无论是外国的评估还是本国的评估，这里面都有许多问题。WTO是自由贸易的规则，它与生物安全的要求有许多矛盾和冲突，特别是TRIPS和生物多样性公约正是新一轮多哈谈判的热点议题之一。
（三）转基因生物专利权研究。有些国家要求给转基因生物授予专利，即生命专利。例如，他们通过在野生大豆里提取基因，研制出一种抗寒、抗病毒的大豆，研制主体认为这种大豆就是他们的一个发明，从而可以申请大豆的专利。但是，那些反对这个基因专利的则说，你们这个转基因专利根本就不是一个发明，因为原来这个基因在这个生物里就存在，你只不过是把这个基因搬到另外一个大豆上去了，你怎么能说这是你的发明，这可是几千年甚至上万年在别的国家演化的一种生物，最后反而变成了你的专利了，而这些国家却不能使用了。事实上，中国就面临着这样类似的问题，美国一家生物公司从上海采集的野生大豆里提取了一个基因，然后研制出一种大豆，他就想在我们国家申请专利。此时，如果他的专利被审查批准了，那么中国农民再种这样的大豆，或含有那个大豆基因的大豆的时候，就得向他交专利费。我们可以想象，从我们国家拿了大豆基因，我们却需要向他交专利费，这是怎样一种现象？尽管我们不交专利费，他也无法惩罚这些农民，但是我们的大豆一旦出口就会被他卡住。所以在这种情况下，以“绿色和平”为首的一些民间组织就在中国发动一场反对美国这家公司在中国申请大豆专利的运动。迫于压力，该公司也就放弃了在中国的专利申请。
综上所述，国内外学者防止外来物种入侵的法律、法规体系都有着不同的见解，本文主要是对帮助读者了解《试论我国防止外来物种入侵的立法完善》写作的基本情况，对论文写作时所应用的参考文献和各个章节的注释作文献综述，以供学习者参阅。

参考文献：
1刘东国：《国家安全的新领域：环境安全》，《教学与研究》2002年第10期。
2周珂、王权典：《论国家生态环境安全法律问题》，《江海学刊》2003年第1期。
3王权典、周珂：《国家环境安全及其法律保护比较研究》，《环境保护》2003年第2期。
4莱斯特•R•布朗：《建设一个持续发展的社会》，科学技术文献出版社1984年版。
5李泊言：《绿色政治 环境问题对传统观念的挑战》，中国国际广播出版社2000年版。
6薄燕：《环境问题与美国战略》，《美国研究》2002年第2期。
7蔡守秋：《环境法 国家安全的保障》，《律师世界》2001年第7期。
8蔡守秋：《论生物安全法》，《河南省政法管理干部学院学报》2002年第2期。
9蔡守秋：《欧盟环境政策法律研究》，武汉大学出版社2002年版。
10吕忠梅：《环境法新视野》，中国政法大学出版社2000版。
11[美]迈克尔•T•克莱尔著，童新耕等译：《资源战争：全球冲突的新场景》，上海译文出版社2002年版。

确保司法公正、高效，为“大大连”战略保驾护航



“大大连”战略的提出，是我市建市思想的一大飞跃。它是市委、市政府根据我市发展的实际，按照我市建设的历史阶段，遵循城市建设的客观规律提出的科学决策。随着改革开放以来大连市城市经济、社会的迅猛发展，大连市现有的地域规模和基础设施已经逐渐成为继续发展的制约因素之一。“大大连”战略的提出和实施，是“不求最大，但求最佳”城市建设思想在新的历史时期的新发展，无疑将具有重要的历史意义。

但是，“大大连”的大决不仅仅是空间或地理意义的“大”。如孙春兰书记等市领导所说，“‘大大连’不是简单的‘圈地运动’，空间划出来了，里面要有内容有项目，是要大力发展产业的”，“它实际代表的大连经济、社会快速、健康和全面发展”。因此，“大大连”是一项系统工程，它包括了城市规模扩张、功能提升、经济发展、社会进步、形象改善，政治和文化更先进，要求方方面面的不断完善和在世界城市中地位的不断提高。“大大连”代表着一种社会进步，它将开创大连发展史上的一个新阶段，在大连市建设史上写下浓墨重彩的一笔。

在这一历史进程中，大连市的司法系统将起到重要的作用。我们知道，在现代社会，法律是社会公平的最后一道屏障。如果司法不能够确保公平，势必导致社会不稳甚至动荡。失去稳定，就谈不上任何发展。自党的十一届三中全会以来，全党深切地认识到法治的重要性。近年来，依法治国、依法治党更成为全国、全党的共识。在我市的各项建设中，依法治市也成为了一条基本的原则，“大大连”战略同样应在法治的轨道上进行。这二者是相辅相成、并行不悖的。法治需要在“大大连”的建设中去体现，而“大大连”战略需要法治去保障。在“大大连”战略风正帆悬之际，如何确保司法的公正和高效，成为摆在全市法律工作者面前的一个重要课题。

笔者认为，实现司法公正和高效关键在人，在于人特别是执法者的素质提高和制度完善，同时要做好配套工作的及时跟上。当然，法律的运行主要分立法、执法和司法及守法几个环节，本文主要从司法方面进行论述。

提高法官素质，狠抓作风建设

作为超然中立的裁判者，法官最优秀的品质应当是不受法律以外因素干扰独立判断的能力。这就要求法官必须具备精深的法律知识和法学素养。法官起码应当是博学的，中立的，正直的，廉洁的，超然的。只有这样，法官才能够做好工作，真正维护正义，解决纠纷，赢得尊重。

努力学习，提高业务素质。在西方不少国家特别是英美法系国家，法官是经过严格而系统的法律学习后，从律师中遴选出来的，因此具有丰富的经验和渊博的法学知识。他们要求法官应当是一个法学家。在我国目前不可能完全按照这一要求选任法官。但是，提高现任法官业务水平，却是迫切的任务。近两年来，大连市法院系统对法官的学历要求越来越高，不少法官开始参加各种形式的学习，本科生、硕士生大批充实进法院系统。这是一个可喜的现象。但是，学历并不代表水平，也不能代替能力。我们的法官切不可为了一纸文凭而沾沾自喜，重要的还是不断学习，学法律，学外语，学WTO规则，学习国际贸易和法律规则，在不断学习和不断实践中不断提高自身的业务素质。

改变作风，提高政治素质。“民意不可违，民心不可欺。”大连市2001年和2002年组织的行风评议给大连的法官们上了生动一课。（这是一个非常好的监督形式，有利于非常有效地鞭策后进，鼓励先进。如果能够和一定的责任制联系起来，使先进者上，后进者下，从责任人切身利益的处分上配合这一制度，将会更加有效。）我们欣喜地看到，法院系统的工作确实有了不少进步。但是坦率地说，法院的整体形象仍不能够完全和我们这座美丽的城市相匹配。在“大大连”建设中，城市的发展空间和城市地位更进一步提升，如何切实贯彻“三个代表”精神，切实为人民服务而不是为人民币服务，为关系服务，将是摆在我们每一位人民法官面前的永远的试卷。

处理好各方面的关系。在执行职务时，法官处在社会关系的中心。如何处理好各级党委、政府的关系，处理好与律师和当事人的关系，是一项重要的工作。对人大、政协及舆论界和社会各界的批评和监督持什么样的态度，关系到法院的工作是否处于人民掌控之下。因此，不唯上，不唯关系，坚持以事实（证据）为根据，以法律为准绳，是人民法官无愧于国家和人民，无愧于天地良心的根本。

管好司机、行政、后勤等聘用人员，维护法院形象。无论法官还是法院其它工作人员，都代表着人民法院的形象。管好法官以外的法院工作人员，也是法院工作的重要方面。个别法院工作人员狐假虎威，在外招摇撞骗或者斡旋居间为当事人摆弄关系，严重影响法院整体形象。对这此害群之马必须严加惩处。因此，在非法官的法院工作人员，也必须把好进门关，做好任职回避工作，以避免个别人有恃无恐，也使法院在有关问题的处理上投鼠忌器。

加强制度建设，严格执行法律

解决立案难问题。为解决法院“门难进，脸难看，事难办”的现象，最高人民法院采取了多种措施，在司法解释和法院的内部制度上均有不小的努力。但是，目前在大连仍有个别法院仍存在着立案难问题。如前所述，司法是解决社会矛盾的最后一道正常途径。“防民之口，甚于防川”。如果堵塞了这一渠道，该立案的不立案，势必把这一矛盾推向社会，推向政府，影响社会稳定。相反，对应当立案的进行立案，经过法庭审理，只要判决公正，即使败诉，也使当事人知道败诉原因之所在，从而服判息讼。因此，严格按照法律规定，在立案时不进行实体审查，对该立案的案件进行立案，有利于切实解决纠纷，化解矛盾，维护社会稳定和发展。

切实遵守审限制度。“一次迟来的公正等于不公正”，这句名言听起来是那么沉重。最高人民法院三令五审，要求严格遵守审限制度。可是，仍有一些案件，既不复杂也不疑难，却被久拖不决。六个月或者三个月的审限被无限期的抻长，年轻的拖老的，老的拖死了的情况也不鲜见。这一现象严重影响了法院形象。大连海事法院提出：一般案件原则上不能超过两次开庭，没有特殊情况案件在审限内必须审解。这无疑是一股清新之风。

严守执行纪律。执行工作对当事人来说至关重要。可以说，一个案件的关键在于执行。如果一个胜诉判决得不到切实执行，那么它就是一张废纸，人民法院的工作就毫无实际意义。的确，执行工作是一块最难啃的骨头。“打铁还需自身硬”，越是矛盾最集中的工作，越需要法官自身素质过硬，作风过硬。在执行工作中严格依法办案，严守执行纪律，执行法官才能做好工作。

“徒法不足以自行”。制度的关键在于执行，而不是对其视而不见甚至阳奉阴违。切实执行各项制度既需要法院和法官自身的努力，也需要党和政府、人大、政协、各行业各部门及舆论和人民群众的有效监督。

更新基础设施，搞好硬件建设

改善办公环境。使法院既能体现法的神圣和庄严，又使人心情舒畅，感觉公开、公平和开放。沙河口区、西岗区人民法院都已经喜迁新址，办公环境有了很大改善。中院、中山和甘井子区法院的室内环境了有了不同程度的改善。随着城市的进一步发展，与“大大连”相适应，甚至新区的出现，将对法院的外部形象提出更高的要求。重庆市等中级人民法院大楼的成功建设给我们提供了很好的范例。

办公设施的更新。信息时代的最大特征是电脑和网络。在我市法院电脑早已普及。但是有些设备较老，中院的网络建设也有待继续努力。最高人民法院要求重大的涉外、海商海事案件的判决书要在网上公示，有学者甚至提出了网上立案的设想。如何使网络更大地发挥作用，方便当事人，提高司法透明度，保证公正性，将是我市人民法院努力的一个方向。

法官待遇的提高。不用说相对西方国家法官的相对工资，就是和上海、深圳或者北京的法官比起来，我市法官的工资水平相对于整个城市的经济发展水平来说仍属偏低。有人呼吁“高薪养廉”，在当前似乎不很容易。但是，逐步提高法官待遇，保证法官正常生活，使其专心办案，不为五斗米之利而摧眉折腰，确实是一项重要的工作。其次，法官的政治地位有待提高，多提供其参政议政的机会，有利于发挥其法律方面的专长，以及不偏有倚不受不同利益群体影响的优势，使“大大连”建设不偏离法治的轨道。最后，应借鉴西方国家做法，从人大方面确立法律保障，使无过错的法官不受任何弹劾，使其可以无私无畏。

整顿法服市场，打击违法犯罪

严厉打击黑律师。随着大连市的快速发展，大连的法律服务市场也迅速扩大，法律服务队伍发展迅猛。到2002年时，大连的律师数额已逾1200人，法律服务所工作人员超过600名。这个形势是喜人的。但是，也有一些“黑”律师混水摸鱼，打着律师的旗号骗取当事人钱财。我国《律师法》和司法部严禁非律师以牟利为目的为诉讼或者其它法律代理。而这些“黑律师”严重扰乱了法律服务市场的秩序，也影响了律师的社会形象。大连市司法局和市律师协会多次整顿“黑律师”，取得了一定成效。但是，因为“黑律师”现象的土壤还存在以及“黑律师”活动的隐蔽性，这项工作将会是长期的，持久的。

整顿法服所，强化人员管理。一部分“黑律师”是以法律服务所人员的面目出现的。相对来说，律师事务所的管理要比法律服务所的管理严格些。因为律师需要经过严格的司法统一考试，对实习资格和执业资格的审批，对律师事务所的成立都有严格的程序保证。而法律服务所的管理就相对宽松多了。这也为一些“黑律师”和假法律服务人员的活动大开方便之门。不仅出庭手续好出，而且在税务等方面也存在一些监管上的漏洞。因此，对法律服务所的管理要强化，这是保证法律服务市场正常秩序的重要方面。

规范律师执业行为。律师业的发展在我国仍是处于初级阶段。自去年开始，一大批律师事务所出资购买办公用房，而且不少是在高档的写字楼。这说明我市律师业已经部分完成了初步的积累，其发展已进入到了一个崭新的阶段。但是，律师队伍鱼龙混杂，也存在着一些问题。规范律师和律师事务所的执业行为，建立律师过错赔偿制度，透明收费，整合律师力量，限制朝不保夕的小作坊式律师事务所，使大连的律师事务所上规模，上层次，走国际化、集团化发展之路，以适应“大大连”建设中超大项目以及加入应对我国加入WTO后国外律师的冲击和挑战，是大连律师应当深刻反思的问题。