基层检察院实施能绩管理的问题和对策
谢支炳　　傅克非


　　2002年，最高人民检察院制定的《人民检察院基层建设纲要》明确提出：“以考核干警的能力、能绩为核心，探索建立能绩管理机制。在明确内设机构和工作岗位职责的基础上，分类分级明确工作目标，以动态考核为主、定性与定量相结合，实行全员能力和能绩考核，奖优罚劣。”根据《纲要》这一精神，各地基层检察院努力探索检察队伍管理长效机制，其中以能绩目标作为管理目的，通过持续的和不断能绩考核来管理队伍的“能绩管理”是基层检察院采用比较普遍的一种管理模式，但是实践中真正通过能绩管理达到预期目的的检察院却非常少，大多数检察院不是中途夭折，就是最后流于形式。笔者通过对各地部分基层检察机关实行的能绩管理模式的考察和研究，发现能绩管理作为一种管理理论从企业管理引入检察机关的管理，并不存在理论的优劣问题，关键是管理者如何运用的问题。本文拟从分析部分基层检察院推行能绩管理过程中出现的问题出发，提出解决问题的方法，供大家参考。


一、当前检察机关实行能绩管理过程中出现的问题
　　能绩管理在检察机关出现失败的案例，原因是多方面的，其中主要的原因是管理者没有认识检察机关管理的特殊性，没有将能绩管理理论与检察机关实际有机结合，具体表现为：

　　一是忽视人力资源的管理，人员使用的盲目性较大。有的基层检察院在能绩管理过程中只注重对检察人员下指标、抓考核，而没有注重人员能力的优化管理，对人员素质、资格没有加以区分，盲目使用人员，从而造成人员能力、素质、资格与岗位不适合，这不仅与最高人民检察院提出的检察人员分类管理的改革方向不适应，而且也达不到能绩管理的最终目标。有的检察院虽然在人员总量上进行控制，但是对各内设机构人员的配置不尽合理，有限的人力资源往往缺乏高效的配置，出现了一定比例的人员具备检察职务的人员不在检察岗位工作，而在检察岗位工作的人员又没有取得检察职务的混乱现象，造成办案一线部门中人员配置不合理，检察员的比例较低，而机关综合部门、后勤服务部门冗员较多，影响了能绩管理目标的实现。

　　二是能绩考核基本框架设置不合理，没有形成科学、规范、完善的能绩指标体系。岗位素质、岗位职责、岗位目标等等考核指标体系没有形成统一关联、方向一致的目标与指标链，指标与指标之间缺乏相互关联的逻辑支持，有时还存在着对立和矛盾；设置的分项指标与最终所要追求的能绩目标不尽一致；有的工作内容无法完全量化，如综合部门的工作的特殊性就往往无法单纯用数字、指标形式予以量化。

　　三是能绩考核机制不科学，存在很大的随意性。有的检察院对人员考核上长期沿用计划经济体制下形成的党政干部管理模式，没有严格、科学的考核制度，往往以年终总结、评优等等方式代替考核，使能绩考核流于形式，有的甚至以领导印象好坏作为评价检察人员能绩大小的标准。由于没有形成科学的考核评价规范，造成考核时结果差别不大，分不出真正的优劣，从而不能客观公正反映检察人员的德、能、勤、绩表现，个人回报未能与实际能绩完全挂钩，因此能绩管理起不到激励机制的作用，容易挫伤检察人员的积极性，不能发挥检察人员的工作能力、达不到最佳的工作效果。


二、解决能绩管理过程中存问题的对策
　　检察机关是国家的法律监督机关，是一个业务性很强的机关，它不同于企业，也不同于一般的行政机关，我们应该根据检察机关的特点实施能绩管理，解决能绩管理实施过程中出现的问题：

　　（一）坚持以人为本的原则，解决盲目使用人力资源的问题

　　在整个检察管理系统中，存在物质资源、信息资源和人力资源等诸多资源，而人力资源处于整个资源金字塔的顶端，如何管理好检察系统中的人力资源是能绩管理成败的关键，因此，管理者要坚持以人为本的原则。具体来说，管理者要树立人才资源是第一资源的思想，充分了解现有人员的特点，在信任、尊重的前提下对其合理定位，合理使用，达到发挥人才最大作用的目的。

　　一是管理者要对现有人才的个人特质了如指掌，并进行合理定位。人才分为很多类型，如外向型、内敛型、创造型、协作型、复合型等多种类型，检察机关不同的岗位需要不同类型的人才，作为管理者，只有充分了解各种人才所属类型，才能对人才合理定位，保证人才配置的准确性。

　　二是管理者要将不同类型的人才按照强弱搭配、优势互补的原则分派到各个部门。一个以优质高效为表征的检察队伍，并非人人都是能力超群的全能型人才，只有通过合理搭配，优化组合，才能分工协作而完成事项工作，因此就是要对各个科、处、室人员进行合理配置，通过强弱搭配、优势互补，最大限度发挥个人能力。

　　三是管理者要在对各单位人员现状作出充分调查研究的情况下，充分运用各种资源，整合物质资源、信息资源为人力资源服务，力求达到人力资源在各个工作岗位上的高水平动态均衡。

　　（二）合理设置能绩管理的基本框架，解决能绩目标不明确的问题

　　能绩管理的最终目的就是要达到既定的能绩管理目标。按照《纲要》提出的“以考核干警的能力、绩效为核心，探索建立能绩管理机制。在明确内设机构和工作岗位职责的基础上，分类分级明确工作目标，以动态考核为主、定性定量相结合，实行全员能力和绩效考核，奖优罚劣”的要求，建立起有岗位素质、岗位职责、岗位目标的能绩管理框架，达到个人能力、素质、资格与工作岗位的最优配置，取得最佳的工作业绩和效率。

　　一是要明确岗位素质。检察机关内部有不同的工作部门，每个工作部门又分为不同的工作岗位，这些工作岗位对人员的素质要求是不一样的，在设定能绩管理框架时就要考虑不同岗位对不同素质的区别。如检察长的素质要求就比一般工作人员的素质要求要高，侦查部门工作人员与综合部门的工作人员的素质要求也有不同。所有检察人员在有统一的综合素质要求的同时也要有不同工作岗位的专业素质的差别。

　　二是要明确岗位职责。不同的岗位有不同的职责，从检察长到具体的工作岗位都有具体的工作岗位职责。在能绩管理基本框架中，应该按每个上体岗位的特点设置岗位职责，这种岗位职责既包括工作内容，也包括工作流程，应当具有很强的可操作性。

　　三是要明确岗位目标。施能绩管理的岗位目标应从三个层面考虑，实行目标任务层层分解，做到责任明确。首先，必须确定总体目标，即全院目标。其次，要确定部门目标，即各科室目标。第三，确定个人目标，即岗位责任目标。总体目标分为政治目标、业务目标和规范化建设目标三部分。政治目标和规范化建设目标为全院共性目标，其考核内容适用全院所有部门，主要内容为：政治业务学习、执法执纪、工作纪律、职业道德、争先创优等；规范化建设目标内容为：队伍管理规范、检务管理规范、业务工作规范、检察礼仪规范等；业务目标是指全院各部门履行职责的目标。根据各部门工作重点、工作标准以及上级院对业务处室的要求综合制订，力求公平合理，有可比性。总体目标由院党组研究确定。部门目标内容按照全院总体目标，结合履行职责要求确定相应的目标。该目标由各部门制定，检察长办公会审定。个人目标按照总体目标，结合部门目标和岗位职责要求设定检察干警能绩目标，即岗位职责目标。岗位职责目标实行全员“三定”（定岗、定责、定目标）。由每名干警制定，部门负责审核，报院备案。

　　（三）依法建立考核机制，解决能绩考核不科学的问题

　　长期以来，检察机关的队伍管理基本上沿用的是行政干部的管理模式，在人员考核上也没有形成符合检察机关特点的考核机制。按照《纲要》的要求，检察机关实行能绩管理就是要建立科学的考核机制。建立检察队伍考核机制，必须严格依照检察官法的有关规定，在考核的原则、内容、基本方法和组织实施等方面进行深入研究，形成切实可行的制度，严格遵守执行。

　　一是在考核原则方面，应遵循客观公正、公开，年度考核与平时考核相结合，依法管理和群众监督相结合，奖优与惩罚相结合的原则，以有利于促进公正执法和充分发挥法律监督职能，保障检察人员依法履行职责。

　　二是在考核内容上，应按照检察官法的要求，按照检察官职位要求的政治、业务素质，将考核内容分为政治思想品德、检察工作实绩、检察勤政、检察廉政等四个方面。政治思想品德主要考核检察官执行宪法和法律、遵守检察职业首选的表现；检察工作实绩主要考核检察人员在履行检察岗位职责中的工作水平、工作质量、工作能力以及有无突出贡献等等情况；检察廉政主要考核遵守办案纪律、廉政纪律以及廉政业绩；检察勤政主要考核工作态度、工作作风以及出勤等情况。检察工作实绩是考核的重点。

　　三是在考核组织上，应按照检察官法的规定，成立考评委员会，统一领导检察人员的考评工作。考评委员会由检察长、副检察长、检察委员会委员组成。考评委员会下调考核办公室，负责年度考核的组织实施。各内设部门可以根据需要设置考核小组，加强平时考核。

辽宁省人大常委会


辽宁省测绘管理条例


1994年11月25日辽宁省第八届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过
1997年11月29日辽宁省第八届人民代表大会常务委员会第三十一次会议修改
根据2004年6月30日辽宁省第十届人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改<辽宁省测绘管理条例>的决定》修正

第一章 总 则

第一条 为加强测绘管理，保障测绘事业顺利发展，促进测绘事业为经济建设和社会发展服务，根据《中华人民共和国测绘法》，结合我省实际，制定本条例。
第二条 在本省行政区域内从事测绘活动和使用测绘成果的单位和个人，必须遵守本条例。
保护测量标志是全社会和公民的责任和义务。
第三条 省测绘行政管理部门和市、县(含县级市区、区，下同)管理测绘工作的部门(以下统称测绘管理部门)，主管本行政区域内的测绘工作。
省、市、县其他有关部门，按照本级人民政府规定的职责分工负责管理本部门的测绘工作。
第四条 测绘管理人员有权依法对在本行政区域内从事测绘活动的单位和个人进行监督检查。被检查单位和个人应当提供有关资料和设备。测绘管理人员进行检查时，必须持省测绘管理部门核发的证件，并为被检查单位和个人保守秘密。

第二章 测绘规划及其实施

第五条 全省测绘事业发展规划和基础测绘及其他重大测绘项目规划，由省测绘管理部门编制，经省人民政府批准，报国务院测绘行政主管部门备案后，组织实施。
省有关部门根据全省测绘规划，制订本部门的专业测绘规划，报省测绘管理部门备案，并组织实施。
第六条 省测绘管理部门会同省土地管理部门及其他有关部门编制地籍测绘的规划、计划，并由省测绘管理部门按照规划、计划组织协调地籍测绘工作。
第七条 测绘项目实行分级管理。
省测绘管理部门管理的范围是：
(一)面积在100平方公里以上、 等级在四等以上和省辖市整体控制网改造的平面控制测量以及水准量路线长度在100公里以上、等级在四等以上的高程控制测量；
(二)航空摄影与遥感；
(三)比例尺为1/500、 面积在5平方公里以上，比例尺为1/1000、面积在10平方公里以上，比例尺为1/2000、面积在20平方公里以上以及比例尺为1/5000和1/10000、面积在50 平方公里以上的地形测量和地籍测量；
(四)省以上重点测绘项目；
(五)全省性地图、地图集(册)和省内行政区划图的编制出版；
(六)省内行政区域界线测绘。
前款所列范围以外的，由市、县测绘管理部门管理。县测绘管理部门的管理范围由市人民政府确定。
第八条 因建设、城市规划和科学研究，确需建立相对独立的平面坐标系统的，按照《中华人民共和国测绘法》第十条规定进行审批。
第九条 测绘管理部门应当加强测绘统计工作，依据统计法律、 法规规定组织测绘统计活动。
各有关部门和测绘单位，必须将年度测绘工作统计报表报所在地测绘管理部门，由所在地测绘管理部门汇总后报上一级测绘管理部门。省测绘管理部门应当将全省测绘统计表汇总后报省统计部门。

第三章 测绘资格认证和测绘项目登记

第十条 从事测绘活动的单位，必须依法取得国务院或者省测绘管理部门核发的相应等级的测绘资质证书。
第十一条 在我省境内从事测绘活动的省外单位，必须持有所在省、自治区、 直辖市测绘管理部门核发的《测绘资格证书》。
从事本系统内测绘活动的测绘单位，应持国务院有关部门发放的测绘资格证明副本或者复印件到省测绘管理部门备案。
第十二条 测绘单位必须在其资质等级许可范围内，以本单位的名义从事测绘活动。
第十三条 测绘项目实行招标投标管理。 招标投标具体管理办法由省人民政府另行制定。
第十四条 从事测绘活动的单位和个人必须使用经技术监督部门检定合格的测量仪器，并严格遵守国家和省物价、财政部门规定的测绘收费标准。

第四章 测绘成果管理

第十五条 单位和个人完成的测绘成果，必须按照有关规定向省、 市测绘管理部门汇交测绘成果目录或者副本。
第十六条 测绘成果的权属单位可以按照有关规定向使用单位有偿提供测绘成果。
第十七条 向国外和香港、澳门和台湾地区提供未公开的测绘成果，必须报省测绘管理部门审批，未经批准不得提供。
第十八条 使用测绘成果的单位和个人，未经测绘成果权属单位同意，不得擅自转借、转让和复制测绘成果。
第十九条 全省基础地理信息数据，由省测绘管理部门审核后，报省人民政府批准发布。
第二十条 测绘管理部门对测绘成果质量进行实施监督，测绘单位应当建立质量管理制度，向使用单位提供的成果必须符合规定的质量标准。
第二十一条 测绘工程委托方和承揽方因质量问题产生争议时，可以由双方协商解决，也可以由测绘管理部门调解解决；不愿通过协商或者调解解决，或者协商、调解解决不成的，可依法申请仲裁。

第五章 地图编制出版管理

第二十二条 编制出版或者展示未出版的地图，必须依照法律、行政法规有关规定进行审定或者审核。
需要报国务院有关部门批准出版的地图，由省测绘管理部门初审后转报。
第二十三条 送国外和香港、澳门和台湾地区编制出版或者复制的地图，必须经省测绘管理部门批准，属于保密的地图，必须到省保密部门办理出境证明。
第二十四条 凡编制出版带有国界线的保密地图、内部地图、公开版地图，专题地图、书报刊插图、电影电视用图、立体地图、公开张挂的示意图等，其国界线画法必须按照国家规定的标准样图绘制和制作。
凡编制出版带有省和省内行政区划界线的地图，必须按照省测绘管理部门编制的行政区划图界线绘制。
第二十五条 使用地理底图编制出版地图，必须征得该底图权属单位的同意，并按照《中华人民共和国著作权法》有关规定有偿使用。
第二十六条 复制保密地图的单位，必须持有保密部门核发的《国家秘密载体复制许可证》。

第六章 测量标志管理

第二十七条 建造永久性测量标志必须依法办理用地手续。测量标志用地标准为：(一)有地面标志的为36至100平方米；(二)仅有地下标志的为16至36平方米。
第二十八条 建造永久性测量标志的单位必须及时将委托保管资料报当地测绘管理部门备案。
第二十九条 测绘管理部门应当组织有关单位和个人，对本行政区域内的测量标志做好保护和管理工作。
乡、镇行政区域内的测量标志，由乡、镇人民政府负责保护和管理。
第三十条 保管测量标志的单位和个人，应当经常检查测量标志完好情况，制止损毁测量标志行为，并及时向测绘管理部门报告保管情况。
第三十一条 任何单位和个人不得从事下列损坏或者危及测量标志安全的行为：
(一)擅自移动、拆卸、损毁测量标志；
(二)在测量标志用地内烧荒、耕作或者侵占用地；
(三)距测量标志护沟或者围栏以外5米范围内挖沙和取土；
(四) 距测量标志50米范围内放炮采石，在120米范围内架设高压电线，在1000米以内打猎、打靶；
(五)在测量标志的觇标架上附挂电线和通讯线，设观望台、搭帐篷和拴牲畜；
(六)在测量标志的用地范围内建造建筑物；
(七)震动地下测量标志的标石。
第三十二条 因工程建设确需拆迁永久性测量标志或者工程建设可能使永久性测量标志失去使用效能的，应当依法经国务院测绘行政主管部门或者测绘管理部门批准；涉及军用控制点的，应当征得军队测绘主管部门的同意。所需迁建费用由工程建设单位承担。
第三十三条 测绘人员使用永久性测量标志，必须向保管人员出示测绘工作证件，并保证测量标志的完好。
第三十四条 使用测量标志，应当向测绘管理部门缴纳测量标志维护费。维护费的缴纳标准和使用办法，由省物价、财政管理部门会同省测绘管理部门制定。

第七章 奖励与处罚

第三十五条 对执行《中华人民共和国测绘法》和本条例及在测绘工作和有关的科学技术研究方面做出显著成绩的单位和个人，人民政府、测绘管理部门应当给予表彰或者奖励。
第三十六条 违反本条例第十条、第十二条规定，无测绘资质证书、超越其资质等级许可的范围或者以其他测绘单位的名义从事测绘活动的，由县级以上测绘管理部门责令其停止测绘，没收违法所得、全部成果资料，可以并处违法所得额50％至100％的罚款。
第三十七条 违反本条例第十七条规定，不汇交测绘成果目录或者副本的，由测绘管理部门给予通报批评，并责令限期汇交。
第三十八条 违反本条例第十九条规定，擅自向国外或者香港、澳门和台湾地区提供未公开测绘成果的，由测绘管理部门没收所提供的测绘成果和违法所得，并可处违法所得额1至2倍罚款。
第三十九条 违反本条例第二十二条第二款规定，测绘成果质量不合格给用户造成损失，测绘单位应当承担赔偿责任，连续两次测绘成果质量不合格给用户造成严重损失的，省测绘部门可取消其测绘资格。
第四十条 违反本条例第二十条、第二十八条规定，未经测绘成果权属单位同意，测绘成果使用人转借、转让和复制测绘成果，或者未经权属单位同意，使用地理底图出版地图的按照《中华人民共和国著作权法》及其实施条例的规定处罚。
第四十一条 违反本条例第二十六条规定，擅自送国外和香港、澳门和台湾地区编制出版或者复制地图的，由测绘管理部门责令停止编制出版或者复制。
第四十二条 违反本条例第二十九条规定，无《国家秘密载体复制许可证》复制保密地图的，依照《中华人民共和国保守国家秘密法》及有关规定给予处罚。
第四十三条 违反本条例第三十四条规定，从事危及永久性测量标志安全和使用效能活动的，由测绘管理部门责令停止危害行为，造成损失的，责令赔偿损失，并可处赔偿额1至3倍罚款；损毁永久性测量标志的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十四条 违反本条例第三十三条规定，擅自拆迁永久性测量标志的或者使永久性测量标志失去使用效能的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定给予处罚，并由测绘部门责令其修复原状或承担迁建费。
第四十五条 违反本条例第三十七条规定，拒绝缴纳测量标志维护费的，由测绘管理部门责令限期补交，并应当按日收取应缴费用千分之五的滞纳金。
第四十六条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起15日内，向作出处罚决定机关的本级人民政府或者上一级主管机关申请复议。对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起15日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起15日内直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第四十七条 测绘管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者其上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第八章 附 则

第四十八条 本条例所称测绘活动是指基础测绘、专业测绘、海洋测绘、地籍测绘以及地图的编制出版等；测量标志是指测绘单位建造的地上、地下和建筑物上的测量基础设施，包括各等级的卫星定位点、三角点、基线点、导线点、军用控制点、天文点、重力点、水准点、界碑点、形变监测点、领海基点、海底大地点的觇标、标石和附属设施。
第四十九条 本条例应用中的具体问题由省人民政府负责解释。
第五十条 本条例自公布之日起施行。